2019年4月28日，國務(wù)院正式印發(fā)了《改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制方案》(國發(fā)〔2019〕9號，下稱“9號文”)，國資授權(quán)經(jīng)營管理正式進(jìn)入全面實施階段。

國企習(xí)慣于傳統(tǒng)國資監(jiān)管體制下的“管人管事管資產(chǎn)”模式，面對撲面而來的“管資本”模式下的放權(quán)授權(quán)，如何接得住、行得穩(wěn)，國企面臨巨大挑戰(zhàn)。

一、國資管理大放權(quán)

從國有資產(chǎn)監(jiān)管到國有資本授權(quán)經(jīng)營，9號文政策導(dǎo)向明顯，全文先后出現(xiàn)14次放權(quán)、38次授權(quán)。可以預(yù)見，過去不敢授權(quán)，不愿授權(quán)的政府部門或國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)將在9號文之后發(fā)生逆轉(zhuǎn)，國有資本授權(quán)經(jīng)營時代已經(jīng)到來。

(一)從“管人管事管資產(chǎn)”到清單管理

根據(jù)9號文，“制定出臺出資人代表機(jī)構(gòu)監(jiān)管權(quán)力責(zé)任清單，清單以外事項由企業(yè)依法自主決策，清單以內(nèi)事項要大幅減少審批或事前備案”。

以《國務(wù)院國資委以管資本為主推進(jìn)職能轉(zhuǎn)變方案》為例，國務(wù)院國資委的監(jiān)管事項減少了43項：取消26項、下放9項、授權(quán)8項，放權(quán)力度之大可見一斑。

從“管人管事管資產(chǎn)”到清單管理，出資人代表機(jī)構(gòu)回歸到股東身份，堅持“三歸位一不干預(yù)”：將依法應(yīng)由企業(yè)自主經(jīng)營決策的事項歸位于企業(yè);將延伸到子企業(yè)的管理事項原則上歸位于一級企業(yè);將配合承擔(dān)的公共管理職能歸位于相關(guān)政府部門和單位;原則上不干預(yù)企業(yè)經(jīng)理層和職能部門的管理工作。

(二)主要放權(quán)內(nèi)容

9號文將國家出資企業(yè)劃分為國有資本投資、運(yùn)營公司和其他商業(yè)類企業(yè)、公益類企業(yè)兩大類，重點圍繞國有資本投資、運(yùn)營公司實施放權(quán)授權(quán)，主要放權(quán)內(nèi)容包括：

1、戰(zhàn)略規(guī)劃和主業(yè)管理

根據(jù)9號文，國有資本投資、運(yùn)營公司根據(jù)出資人代表機(jī)構(gòu)的戰(zhàn)略引領(lǐng)，“自主決定發(fā)展規(guī)劃和年度投資計劃”，“國有資本投資公司圍繞主業(yè)開展的商業(yè)模式創(chuàng)新業(yè)務(wù)可視同主業(yè)投資”。此外，國有資本投資、運(yùn)營公司根據(jù)授權(quán)依法依規(guī)審核國有資本投資、運(yùn)營公司之間的非上市公司產(chǎn)權(quán)無償劃轉(zhuǎn)、非公開協(xié)議轉(zhuǎn)讓、非公開協(xié)議增資、產(chǎn)權(quán)置換等事項。

2、選人用人和股權(quán)激勵

根據(jù)9號文，“國有資本投資、運(yùn)營公司董事會負(fù)責(zé)經(jīng)理層選聘、業(yè)績考核和薪酬管理(不含中管企業(yè))”，“國有資本投資、運(yùn)營公司董事會審批子企業(yè)股權(quán)激勵方案”。

3、工資總額和重大財務(wù)事項管理

根據(jù)9號文，“國有資本投資、運(yùn)營公司可以實行工資總額預(yù)算備案制，根據(jù)企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和薪酬策略、年度生產(chǎn)經(jīng)營目標(biāo)和經(jīng)濟(jì)效益，綜合考慮勞動生產(chǎn)率提高和人工成本投入產(chǎn)出率、職工工資水平市場對標(biāo)等情況，結(jié)合政府職能部門發(fā)布的工資指導(dǎo)線，編制年度工資總額預(yù)算”，“國有資本投資、運(yùn)營公司自主決策重大擔(dān)保管理、債務(wù)風(fēng)險管控和部分債券類融資事項”。

二、國有資本大監(jiān)管

9號文堅持“放管結(jié)合”的原則，該放的放權(quán)到位，該管的管住管好，這里的管就是事中事后監(jiān)管。國有資本大監(jiān)管中的“大”不是要增加監(jiān)管事項，而是特指整合各類監(jiān)督力量，建立統(tǒng)一規(guī)范的國有資產(chǎn)監(jiān)管制度體系。

(一)國資監(jiān)管進(jìn)章程

9號文高度重視公司章程的約束作用，要求通過公司章程，“規(guī)范出資人代表機(jī)構(gòu)、股東會、黨組織、董事會、經(jīng)理層和職工代表大會的權(quán)責(zé)，推動各治理主體嚴(yán)格依照公司章程行使權(quán)利、履行義務(wù)，充分發(fā)揮公司章程在公司治理中的基礎(chǔ)作用”。

因此，出資人代表機(jī)構(gòu)對國企實施清單管理，應(yīng)回歸到股東身份，將監(jiān)管事項和權(quán)責(zé)依法納入公司章程，并嚴(yán)格依照公司章程行使權(quán)利、履行義務(wù)。

(二)放權(quán)效果要評估

根據(jù)9號文，出資人代表機(jī)構(gòu)對不同類型企業(yè)給予不同范圍、不同程度的授權(quán)放權(quán)，要“定期評估效果，采取擴(kuò)大、調(diào)整或收回等措施動態(tài)調(diào)整”。

動態(tài)調(diào)整可以說是新一輪國企改革的關(guān)鍵詞，從“員工持股動態(tài)調(diào)整”到“國有資本授權(quán)經(jīng)營的動態(tài)調(diào)整”，出資人代表機(jī)構(gòu)通過定期評估效果并進(jìn)行動態(tài)調(diào)整，可以促使授權(quán)企業(yè)用好手中的權(quán)力，獎優(yōu)罰劣，不搞一刀切。

(三)監(jiān)管方式要升級

9號文充分體現(xiàn)與時俱進(jìn)的國資監(jiān)管思路，提出“搭建實時在線的國資監(jiān)管平臺”，即通過信息技術(shù)、互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等創(chuàng)新監(jiān)管手段，整合包括產(chǎn)權(quán)、投資和財務(wù)等在內(nèi)的信息系統(tǒng)，搭建連通出資人代表機(jī)構(gòu)與企業(yè)的網(wǎng)絡(luò)平臺，實現(xiàn)監(jiān)管信息系統(tǒng)全覆蓋和實時在線監(jiān)管。

(四)監(jiān)督力量要整合

9號文針對目前國資監(jiān)管力量分散的狀況，提出“有效整合企業(yè)內(nèi)外部監(jiān)督資源”，要求整合國企內(nèi)部監(jiān)督(監(jiān)事會)、出資人監(jiān)督和審計、紀(jì)檢監(jiān)察、巡視監(jiān)督、社會監(jiān)督等力量，結(jié)合中央企業(yè)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)派駐改革的要求，依照有關(guān)規(guī)定清晰界定各類監(jiān)督主體的監(jiān)督職責(zé)，增強(qiáng)監(jiān)督工作合力，形成監(jiān)督工作閉環(huán)，加快建立全面覆蓋、分工明確、協(xié)同配合、制約有力的國有資產(chǎn)監(jiān)督體系。

(五)責(zé)任追究要跟上

國企被授權(quán)放權(quán)后，“權(quán)力有多大、責(zé)任有多大”，健全違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任追究制度很有必要，尤其是“實行重大決策終身責(zé)任追究制度”極具震懾力。不過，為避免由此導(dǎo)致的“不敢決策”或者“保守決策”的問題，應(yīng)建立健全容錯糾錯機(jī)制，用“三個區(qū)分開來”消除國企經(jīng)營者的顧慮。

三、國企行權(quán)能力大建設(shè)

為確保國資管理各項授權(quán)放權(quán)接得住、行得穩(wěn)，需要加強(qiáng)國企行權(quán)能力建設(shè)。

(一)完善公司治理能力

公司治理能力是國企行權(quán)能力的基礎(chǔ)，根據(jù)9號文，完善公司治理能力主要是“加快形成有效制衡的公司法人治理結(jié)構(gòu)、靈活高效的市場化經(jīng)營機(jī)制”。

1、有效制衡的公司法人治理結(jié)構(gòu)

有效制衡的公司法人治理結(jié)構(gòu)由各治理主體及其運(yùn)行機(jī)制構(gòu)成，股東會(權(quán)力機(jī)構(gòu)，國有獨資公司由出資人代表機(jī)構(gòu)行使股東會職權(quán))、董事會(決策機(jī)構(gòu))、經(jīng)理層(執(zhí)行機(jī)構(gòu))、監(jiān)事會(監(jiān)督機(jī)構(gòu))、黨組織(領(lǐng)導(dǎo)核心和政治核心)等治理主體之間應(yīng)劃分清楚各自權(quán)責(zé)邊界，明確各自權(quán)責(zé)清單和議事規(guī)則，確保各治理主體嚴(yán)格依照公司章程行使權(quán)利、履行義務(wù)。

在公司法人治理結(jié)構(gòu)中，董事會作為企業(yè)決策機(jī)構(gòu)，承接了大量出資人代表機(jī)構(gòu)下放的權(quán)力，因此加強(qiáng)董事會建設(shè)是完善公司治理能力的關(guān)鍵�！蛾P(guān)于進(jìn)一步完善國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的指導(dǎo)意見》(國辦發(fā)〔2017〕36號)規(guī)定了加強(qiáng)董事會建設(shè)的各項要求，而9號文進(jìn)一步提出要“建立出資人代表機(jī)構(gòu)與董事的溝通對接平臺，建立健全董事人才儲備庫和董事選聘、考評與培訓(xùn)機(jī)制，完善董事履職報告、董事會年度工作報告制度”，這都為有效落實董事會職權(quán)提供制度保障。

2、靈活高效的市場化經(jīng)營機(jī)制

同樣的公司治理結(jié)構(gòu)和現(xiàn)代企業(yè)制度，為什么有的企業(yè)經(jīng)營良好，有的則經(jīng)營不善?因為經(jīng)營機(jī)制不同!經(jīng)營機(jī)制是對經(jīng)理層如何行使經(jīng)營權(quán)的制度性安排，是關(guān)系企業(yè)能否持續(xù)發(fā)展的直接因素。

傳統(tǒng)國企的經(jīng)營機(jī)制不以市場化為導(dǎo)向,導(dǎo)致國企缺乏活力和竟?fàn)幜�。因此，為形成靈活高效的市場化經(jīng)營機(jī)制，9號文要求“激發(fā)經(jīng)理層活力”，“要在所出資企業(yè)積極推行經(jīng)理層市場化選聘和契約化管理，明確聘期以及企業(yè)與經(jīng)理層成員雙方的權(quán)利與責(zé)任，強(qiáng)化剛性考核，建立退出機(jī)制”。

(二)夯實基礎(chǔ)管理能力

夯實基礎(chǔ)管理能力是改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制的前提，也是國企承接國資管理放權(quán)授權(quán)的必要條件。9號文從放權(quán)授權(quán)的實際需要出發(fā)，要求“推進(jìn)管理創(chuàng)新，優(yōu)化總部職能和管理架構(gòu)”、“深化企業(yè)內(nèi)部三項制度改革”、“強(qiáng)化風(fēng)險防控體系和內(nèi)控機(jī)制建設(shè)”、“完善內(nèi)部監(jiān)督體系”，以夯實管理基礎(chǔ)。

(三)優(yōu)化集團(tuán)管控能力

集團(tuán)管控就是母子公司管控，集團(tuán)原則上應(yīng)按照“管資本”的模式，根據(jù)集團(tuán)定位和子企業(yè)發(fā)展情況，對子企業(yè)進(jìn)行國資管理分類授權(quán)，并以國企股東的身份行權(quán)履責(zé)。

9號文首次列舉了戰(zhàn)略管控、財務(wù)管控、運(yùn)營管控等國企集團(tuán)管控模式：

1、國有資本投資公司

根據(jù)9號文，“國有資本投資公司以對戰(zhàn)略性核心業(yè)務(wù)控股為主，建立以戰(zhàn)略目標(biāo)和財務(wù)效益為主的管控模式，重點關(guān)注所出資企業(yè)執(zhí)行公司戰(zhàn)略和資本回報狀況”。

2、國有資本運(yùn)營公司

根據(jù)9號文，“國有資本運(yùn)營公司以財務(wù)性持股為主，建立財務(wù)管控模式，重點關(guān)注國有資本流動和增值狀況”。

3、其他商業(yè)類企業(yè)和公益類企業(yè)

根據(jù)9號文，“其他商業(yè)類企業(yè)和公益類企業(yè)以對核心業(yè)務(wù)控股為主，建立戰(zhàn)略管控和運(yùn)營管控相結(jié)合的模式，重點關(guān)注所承擔(dān)國家戰(zhàn)略使命和保障任務(wù)的落實狀況”。

(四)提升資本運(yùn)作能力

既然是“管資本”為主推進(jìn)職能轉(zhuǎn)變，9號文高度重視提升國企資本運(yùn)作能力，要求國有資本投資、運(yùn)營公司“以資本為紐帶、以產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)開展國有資本運(yùn)作”，“在所出資企業(yè)積極發(fā)展混合所有制，鼓勵有條件的企業(yè)上市，引進(jìn)戰(zhàn)略投資者”，“增強(qiáng)股權(quán)運(yùn)作、價值管理等能力”等。

來源:國資管理

圖片來源：找項目網(wǎng)

國有資本授權(quán)經(jīng)營體制