自2014年以來(lái)，國(guó)企混合所有制改革開(kāi)始提速，先后有100多家國(guó)企成為混改試點(diǎn)企業(yè)。然而，在央企集團(tuán)層面，盡管國(guó)資委、發(fā)改委等部門(mén)一直表示要積極穩(wěn)妥地推動(dòng)2-3家央企進(jìn)行集團(tuán)層面的混改，但這項(xiàng)改革進(jìn)展緩慢、堅(jiān)冰一塊。

近2019年7月25日，中國(guó)南方航空集團(tuán)有限公司(以下稱“南航集團(tuán)”)的重組方案，表明央企集團(tuán)層面的改革終于邁出了實(shí)質(zhì)性的一步。

根據(jù)國(guó)資委公布的信息，南航集團(tuán)引入了廣東省、廣州市和深圳市各100億元的國(guó)有資本，成為一家股權(quán)多元化的央企集團(tuán)。

2019年7月20日，有關(guān)部門(mén)在北京召開(kāi)了南航集團(tuán)重組的簽約發(fā)布會(huì)，財(cái)政部、國(guó)資委、交通部、民航局，廣東省委、省政府的相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)悉數(shù)出席，可見(jiàn)會(huì)議規(guī)格之高、改革意義之大。

南航集團(tuán)重組方案屬于混合所有制改革嗎?央企集團(tuán)混改為何那么難?為什么說(shuō)央企集團(tuán)股權(quán)多元化改革仍是重大突破?

南航集團(tuán)重組不是搞混改

需要明確的是，南航集團(tuán)重組這種“央地合作模式”并非一種混合所有制改革方式。一些媒體稱之為“混改新路徑”，實(shí)屬對(duì)國(guó)企改革政策的誤讀。

根據(jù)中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》，混合所有制是指“國(guó)有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合。”這意味著一個(gè)國(guó)企，只有引入了集體資本、民營(yíng)資本或者境外資本(統(tǒng)稱“社會(huì)資本”)，才稱得上是實(shí)行了混合所有制改革。

根據(jù)公開(kāi)信息，廣東省、廣州市、深圳市分別通過(guò)廣東恒健投資控股有限公司、廣州市城市建設(shè)投資集團(tuán)有限公司、深圳市鵬航股權(quán)投資基金合伙企業(yè)(有限合伙)，以現(xiàn)金方式各向南航集團(tuán)增資100億元，合計(jì)增資300億元。

顯然，這三家企業(yè)都是地方政府確定的投資主體，其中，前兩家是國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司，后者是由深圳市國(guó)企設(shè)立的產(chǎn)業(yè)投資基金。不管形式如何，它們的出資都可以視為國(guó)有資本，而不是“社會(huì)資本”。

因此，南航集團(tuán)本次重組不涉及“混改”，充其量只是“股權(quán)多元化改革”。

央企集團(tuán)層面的混改

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)的國(guó)企改制一般只改到二級(jí)公司。目前大型央企集團(tuán)公司一般還是國(guó)有獨(dú)資公司，唯一的股東或出資人就是國(guó)務(wù)院國(guó)資委。央企的核心子公司上市后，集團(tuán)公司仍保留對(duì)上市公司的控股地位，兩者通常是“一套人馬、兩塊牌子”，導(dǎo)致出現(xiàn)“一股獨(dú)大”的現(xiàn)象。國(guó)有上市公司的經(jīng)營(yíng)機(jī)制與上市之前相比，并沒(méi)有發(fā)生什么實(shí)質(zhì)性的變化。

這種治理模式廣為社會(huì)詬病。如果央企的上市公司和二、三級(jí)公司都搞改革，但集團(tuán)公司不改革，相當(dāng)于最頂端的決策與指揮系統(tǒng)保持老樣子，會(huì)造成下屬企業(yè)的改革困難重重，進(jìn)展有限，就像一個(gè)人患了“半身不遂”一樣。

那么，央企集團(tuán)為何不像上市公司那樣，直接引入社會(huì)資本、將混改一步到位呢?

首先是央企集團(tuán)規(guī)模太大。當(dāng)前，愿意參與混改的社會(huì)資本比較有限，如果引入的社會(huì)資本在央企集團(tuán)公司所占的比例太小，社會(huì)投資者就會(huì)擔(dān)心在董事會(huì)里沒(méi)有話語(yǔ)權(quán)，從而不敢進(jìn)來(lái)。

其次，央企集團(tuán)的資產(chǎn)比較雜亂，不像上市公司的資產(chǎn)那樣優(yōu)集中和優(yōu)質(zhì)。社會(huì)資本看不上。

此外，集團(tuán)層面的混改涉及較多的政治含義，各方顧慮較多，遲遲不敢邁開(kāi)步子。

股權(quán)多元化的意義

央企集團(tuán)的股權(quán)多元化改革雖然與 “混改”相比，在改革力度上還有一定的距離，但是，這項(xiàng)改革也不是原地踏步。相反，從某種意義上來(lái)說(shuō)，是一次重大突破。

首先，它有助于形成相互制約的股權(quán)結(jié)構(gòu)。雖然在股權(quán)多元化之后，央企集團(tuán)仍然是國(guó)有全資公司，但它有著與國(guó)有獨(dú)資公司不同的治理機(jī)制和監(jiān)管模式。因?yàn)椴煌�的�?guó)有投資主體有不同的考核機(jī)制和利益訴求，與單一出資人相比，這種多元結(jié)構(gòu)更有利于形成一定的制衡與監(jiān)督，比“一個(gè)聲音說(shuō)了算”更好。

此次南航集團(tuán)重組后，國(guó)務(wù)院國(guó)資委持股61.80%，廣東、廣州和深圳的投資主體各持10.45%，社�；�金持6.87%。廣東的三個(gè)地方國(guó)資委、全國(guó)社�；�金理事會(huì)與國(guó)務(wù)院國(guó)資委隸屬不同的層級(jí)，他們之間沒(méi)有上下級(jí)關(guān)系。這種治理結(jié)構(gòu)比國(guó)有獨(dú)資公司那種單一股東治理模式會(huì)好得多。

其次，“央地合作模式”可以緩和央企與地方國(guó)企之間的矛盾。當(dāng)前，我國(guó)實(shí)行“國(guó)家所有、分級(jí)管理”的模式，即中央政府與各級(jí)地方人民政府分別代表國(guó)家擔(dān)任國(guó)有企業(yè)的出資人代表，享有近乎完整的股東權(quán)利。

但是，央企與地方國(guó)企之間也難免發(fā)生一些利益沖突，例如，有媒體報(bào)道2018年在榆林地區(qū)，中石油與陜西延長(zhǎng)石油集團(tuán)因礦權(quán)之爭(zhēng)，發(fā)生了激烈的沖突并造成多名員工受傷。

南航集團(tuán)雖然是央企，但總部位于廣州，各方在稅源、解決當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)等經(jīng)濟(jì)利益方面也需要溝通與協(xié)調(diào)。重組可能是緩和各方矛盾最好的方式。

此外，因?yàn)楸敬文虾街亟M不涉及社會(huì)資本，因此改制過(guò)程不存在國(guó)有資產(chǎn)流失方面的顧慮，在資產(chǎn)評(píng)估、股權(quán)定價(jià)和掛牌轉(zhuǎn)讓方面會(huì)節(jié)省很多環(huán)節(jié)和時(shí)間，重組效率會(huì)更高。

最后，股權(quán)多元化帶來(lái)的股權(quán)制衡和經(jīng)營(yíng)機(jī)制的轉(zhuǎn)變，可以為將來(lái)引入社會(huì)資本、全面實(shí)施混合所有制改革奠定基礎(chǔ)。不過(guò)，對(duì)于何時(shí)啟動(dòng)混改，南航集團(tuán)負(fù)責(zé)人表示，將“推動(dòng)實(shí)施下屬雙百企業(yè)的混合所有制改革。”可見(jiàn)，南航目前在集團(tuán)層面并沒(méi)有混改計(jì)劃。

值得一提的是，“央地合作模式”其實(shí)早已啟動(dòng)，云南、安徽多地的國(guó)企接受了央企的重組。但合作基本上“單向”的，基本上是央企兼并地方國(guó)企業(yè)，而地方國(guó)企重組央企的案例比較罕見(jiàn)，特別是地方國(guó)資直接在央企集團(tuán)層面持股，確屬首次。

因此，本次南航集團(tuán)的重組將成為央企層面股權(quán)多化改革提供一個(gè)樣板。

作者：吳剛梁

來(lái)源:老吳說(shuō)國(guó)企改革

圖片來(lái)源：找項(xiàng)目網(wǎng)

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