在目前的國有資產(chǎn)運營體系中，有兩個主體：國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)和國有企業(yè)。國有企業(yè)的組織形式為以集團(tuán)公司為核心的法人企業(yè)聯(lián)合體。國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)履行出資人職責(zé)，它直接監(jiān)管國有集團(tuán)公司。而國有集團(tuán)公司為國有獨資或即使不為國有獨資但采取的也是多元國有產(chǎn)權(quán)，因此，國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)實際上行使著股東和董事會的雙重權(quán)力，那么任免高管、業(yè)績考核、審批發(fā)展戰(zhàn)略和投資、決定重組整合自然就成了國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)的具體工作。

　　十八屆三中全會《決定》提出，要新建或改組建立國有資本投資運營公司。相應(yīng)地，國有資產(chǎn)運營體系便由國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)、國有企業(yè)變?yōu)閲�有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)、國有資本投資運營公司、國有企業(yè)三個主體。在這三個主體中，對于國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)、國有企業(yè)的職責(zé)定位，我們是清楚的，即前者為履行出資人職責(zé)，后者為從事生產(chǎn)經(jīng)營活動。那么，國有資本投資運營公司究竟是什么?人們有著不同的理解。目前，一些國有企業(yè)集團(tuán)公司正在搞國有資本投資公司改革試點。這樣的試點可有兩種選擇：一是在保持現(xiàn)有集團(tuán)公司職能的同時，再給其附加一個投資公司的職能。結(jié)果就是搞投資公司給集團(tuán)公司擴大了一個投資權(quán)，這也正是一些企業(yè)積極要搞投資公司試點的想法;二是將現(xiàn)有的集團(tuán)公司轉(zhuǎn)變成一個不同于現(xiàn)有集團(tuán)公司的國有資本投資公司。由于這是兩個完全不同的東西，那么改革必然是企業(yè)失去了曾經(jīng)所擁有的集團(tuán)公司權(quán)利，替代的則是國有資本投資公司的權(quán)利。這時，對于集團(tuán)公司來說，是否搞投資公司就面臨著選擇的問題。選擇繼續(xù)做集團(tuán)公司或改革為投資公司則取決于企業(yè)對這兩種不同權(quán)利所帶來利益的評估。

　　不管試點企業(yè)做何選擇，我們必須明確，國有資本投資公司是完全不同于集團(tuán)公司的東西。作為國有資產(chǎn)運營體系中的主體之一，國有資本投資運營公司是基于國有企業(yè)發(fā)展混合所有制的要求，而且其混合所有制是在集團(tuán)公司層面上實行國有產(chǎn)權(quán)與非國有產(chǎn)權(quán)的共融，這時，國有股權(quán)需要有明確的持有者和管理者，它就是國有資本投資運營公司。

　　而在集團(tuán)公司保持國有獨資的情況下，國有資本投資運營公司根本就沒有存在的空間。

　　第一，國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)對國有集團(tuán)公司履行出資人職責(zé)。此時，國有資本投資運營公司作為國有股權(quán)持有者，它的工作就是如何在國有獨資企業(yè)之間配置國有股權(quán)，實現(xiàn)國有資本在一個國有獨資企業(yè)中退出再進(jìn)入另一個國有獨資企業(yè)。但這樣的事情不多甚至是很少的，因為國有資本很少會從一個國有獨資企業(yè)中退出，而新建的國有獨資企業(yè)更是有限。國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)的職責(zé)也不會有變化，因為它履行出資人職責(zé)的國有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)未發(fā)生變化;國有獨資企業(yè)的運行機制也不會因為有了國有資本投資運營公司這樣的持股者和管理者而發(fā)生變化。顯然，這里的國有資本投資運營公司是沒有意義的存在。

　　第二，國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)對國有資本投資運營公司履行出資人。這時，國有資本投資運營公司作為國有股權(quán)持有者和管理者，它自然就要對國有獨資集團(tuán)公司履行出資人職責(zé)，從而形成了國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)→國有資本投資運營公司→國有獨資集團(tuán)公司的三層次架構(gòu)，即在目前的國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)與國有獨資集團(tuán)公司之間多了一個國有資本投資運營公司。由此而形成的關(guān)系是，國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)管國有資本投資運營公司，國有資本投資運營公司管國有獨資集團(tuán)公司。在第一層的關(guān)系中，國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)要管國有資本投資運營公司高管任免、考核國有資本經(jīng)營收益、確定高管薪酬機制、決定國有資本布局結(jié)構(gòu)調(diào)整等;在第二層的關(guān)系中，國有資本投資運營公司要管國有獨資集團(tuán)公司高管任免、考核國有集團(tuán)公司經(jīng)營業(yè)績、財務(wù)報表匯總、企業(yè)改革及合并重組等，顯然國有資本投資運營公司完全在履行國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)的職責(zé)。人們可能會說，國有資本投資運營公司是企業(yè)而不是國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)那樣的行政性機構(gòu)，它行使國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)那樣的權(quán)力會使國有企業(yè)有更高的效率。這樣的判斷無非是認(rèn)為國有資本投資運營公司有資本投資運營的功能，但這可能更多的只是想象而已。因為國有資本投資運營公司持有的是國有獨資集團(tuán)公司股權(quán)，這些國有獨資集團(tuán)公司中的國有股權(quán)是很難退出的，即使有也只是個別情況。因此，所謂的國有資本投資運營也就不存，那么國有資本投資運營公司的行為方式同國有監(jiān)管機構(gòu)就不會有什么區(qū)別，雖然它不同于國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)而持有國有獨資集團(tuán)公司的股權(quán)。既然如此，國有資本投資運營公司同樣是一個多余的制度安排，它增加的只是國有資產(chǎn)監(jiān)管體制運營的成本，而并不會提高企業(yè)的效率。

　　第三，國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)對國有獨資集團(tuán)公司、國有資本投資運營公司履行出資人職責(zé)并存。這時，國有資本投資運營公司只是對部分國有獨資集團(tuán)公司履行出資人職責(zé)，而另一部分國有獨資集團(tuán)公司仍由國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)履行出資人職責(zé)，從而形成了國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)→國有獨資集團(tuán)公司、國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)→國有資本投資運營公司→國有獨資集團(tuán)公司這樣的兩層架構(gòu)與三層架構(gòu)并存的國有資產(chǎn)監(jiān)管體制。這也正是目前試點后很可能出現(xiàn)的情形。做這樣的制度安排，可能是基于如下考慮：一些大型甚至特大型國有獨資集團(tuán)公司很難由國有資本投資運營公司履行出資人職責(zé)，而一些規(guī)模相對較小的企業(yè)由國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)履行出資人職責(zé)又不太適宜，所以就形成了前者由國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)來直接管理，而后者則交由國有資本投資運營公司來管理這樣的情況。就兩層次架構(gòu)來說，國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)同國有獨資集團(tuán)公司的關(guān)系不會發(fā)生變化。在三層次架構(gòu)中，國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)要任免國有資本投資運營公司的高管、考核經(jīng)營業(yè)績等，國有資本投資運營公司持有國有獨資集團(tuán)公司的股權(quán)，它對國有獨資集團(tuán)公司的管理基本上類同于國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)所進(jìn)行的管理。因此，國有資本投資運營公司的出現(xiàn)，最為明顯的變化則是國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)減少了監(jiān)管企業(yè)的數(shù)量，而由國有資本投資運營公司履行出資人職責(zé)的國有獨資集團(tuán)公司的效率是否比國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)履行出資人職責(zé)的國有獨資集團(tuán)公司的效率就高，這也很難有充分的根據(jù)。

圖片來源：找項目網(wǎng)

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