2020年9月29日，國(guó)資委召開(kāi)視頻會(huì)議，對(duì)中央企業(yè)改革三年行動(dòng)工作進(jìn)行動(dòng)員部署。國(guó)資委黨委書(shū)記、主任郝鵬強(qiáng)調(diào)，要深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想，堅(jiān)決貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署，按照全國(guó)國(guó)有企業(yè)改革三年行動(dòng)動(dòng)員部署電視電話會(huì)議要求，切實(shí)把國(guó)企改革三年行動(dòng)抓到位見(jiàn)實(shí)效，在形成更加成熟更加定型的中國(guó)特色現(xiàn)代企業(yè)制度和以管資本為主的國(guó)資監(jiān)管體制、推動(dòng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整、提高國(guó)有企業(yè)活力和效率等方面取得明顯成效，切實(shí)增強(qiáng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力、創(chuàng)新力、控制力、影響力、抗風(fēng)險(xiǎn)能力。

從2015年發(fā)布《關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》至今，國(guó)企改革已經(jīng)走過(guò)了五個(gè)年頭。結(jié)合多年實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和此次會(huì)議精神，認(rèn)為在落實(shí)國(guó)企改革三年行動(dòng)方案中，一個(gè)最為關(guān)鍵的環(huán)節(jié)，就是如何落實(shí)國(guó)有企業(yè)的差異化改革。

混合所有制改革在國(guó)企改革中關(guān)注度很高，國(guó)務(wù)院國(guó)資委三年改革行動(dòng)方案提出，支持國(guó)有企業(yè)集團(tuán)公司對(duì)國(guó)有股權(quán)比例低于50%且其他所有制股東能夠有效參與公司治理的國(guó)有相對(duì)控股混合所有制企業(yè)，根據(jù)法律法規(guī)和公司章程實(shí)施更加市場(chǎng)化的差異化管控。

但是差異化管控到底應(yīng)該如何實(shí)施呢?本成果將通過(guò)一個(gè)實(shí)操案例，來(lái)闡明差異化管控的重點(diǎn)與特點(diǎn)。

一、差異化管控涵蓋的內(nèi)容

(一)明確混改企業(yè)的管控模式

治理型管控是混改企業(yè)差異化管控的重點(diǎn)模式。在2019年底出臺(tái)的《中央企業(yè)混合所有制改革操作指引》中，對(duì)于治理型管控提出了明確的方向，也作出了定義：“中央企業(yè)要科學(xué)合理界定與混合所有制企業(yè)的權(quán)責(zé)邊界，避免‘行政化’‘機(jī)關(guān)化’管控，加快實(shí)現(xiàn)從‘控制’到‘配置’的轉(zhuǎn)變。國(guó)有股東要在現(xiàn)代企業(yè)制度框架下按照市場(chǎng)化規(guī)則，以股東角色和身份參與企業(yè)決策和經(jīng)營(yíng)管理，不干預(yù)企業(yè)日常經(jīng)營(yíng)。通過(guò)股東(大)會(huì)表決、推薦董事和監(jiān)事等方式行使股東權(quán)利，實(shí)施以股權(quán)關(guān)系為基礎(chǔ)、以派出股權(quán)董事為依托的治理型管控，加強(qiáng)股權(quán)董事履職支撐服務(wù)和監(jiān)督管理，確保國(guó)有股權(quán)董事行權(quán)履職體現(xiàn)出資人意志。依法保障混合所有制企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)權(quán)，落實(shí)董事會(huì)對(duì)經(jīng)理層成員選聘、業(yè)績(jī)考核和薪酬管理等職權(quán)。”

國(guó)有大股東與混改企業(yè)之間的關(guān)系，從“申請(qǐng)—審批”的上下級(jí)關(guān)系到“企業(yè)確認(rèn)自己對(duì)所有股東的責(zé)任”的股權(quán)關(guān)系。對(duì)混改企業(yè)不能直接發(fā)文讓企業(yè)照辦，而是要通過(guò)董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)或者股東大會(huì)來(lái)發(fā)表意見(jiàn)。

1、從“上下級(jí)”模式向“合作”模式轉(zhuǎn)變

這種合作既體現(xiàn)在股東間的合作，也體現(xiàn)在“國(guó)有”與“民營(yíng)”的合作，以及股東與經(jīng)營(yíng)層的合作，變長(zhǎng)臂管理為取長(zhǎng)補(bǔ)短、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。

2、由管理向監(jiān)督轉(zhuǎn)變

以監(jiān)督代替管理，以契約代替要求，以結(jié)果考核代替過(guò)程控制，縮小范圍，簡(jiǎn)化流程，抓住主要矛盾及關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，加強(qiáng)監(jiān)督，以充分授權(quán)代替大包大攬。

3、事項(xiàng)審批向備案轉(zhuǎn)變

以充分獲得知情權(quán)的備案代替事項(xiàng)審批，以風(fēng)險(xiǎn)的可視可控避免替企業(yè)決策帶來(lái)的權(quán)責(zé)不清。

(二)完善混改企業(yè)治理機(jī)制

清晰界定三會(huì)及經(jīng)理層的權(quán)責(zé)邊界是混合所有制企業(yè)治理機(jī)制有效的核心內(nèi)容。

國(guó)有全資或國(guó)有控股企業(yè)往往不設(shè)股東會(huì)或股東會(huì)沒(méi)有正常運(yùn)作，由出資人機(jī)構(gòu)行使股東會(huì)職權(quán)，通過(guò)履行“三重一大”決策程序來(lái)完成相應(yīng)決策。規(guī)范股東會(huì)運(yùn)作，要求出資人股權(quán)代表在股東大會(huì)發(fā)表意見(jiàn)，履行股東義務(wù)，出資人機(jī)構(gòu)要根據(jù)其 “三重一大”決策要求，在規(guī)定時(shí)間內(nèi)審核需有股東決定的事項(xiàng)。

混改企業(yè)董事會(huì)是混改企業(yè)的決策中心，董事會(huì)代表企業(yè)所有者行使獨(dú)立的經(jīng)營(yíng)管理權(quán)力。充分發(fā)揮國(guó)有股東派出專(zhuān)職董事在一般經(jīng)營(yíng)事項(xiàng)的獨(dú)立決策作用。除界定的重大事項(xiàng)，派出董事依據(jù)自己的判斷對(duì)需要決策的事項(xiàng)在企業(yè)董事會(huì)獨(dú)立發(fā)表意見(jiàn)，縮短決策鏈條，提高決策效率。對(duì)混改企業(yè)的重大經(jīng)營(yíng)決策事項(xiàng)，通過(guò)股權(quán)董事體現(xiàn)股東意志，不直接干預(yù)混改企業(yè)的日常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，與混改企業(yè)其他主要股東有效溝通，開(kāi)展監(jiān)督管理工作。

明確混改企業(yè)董事會(huì)對(duì)經(jīng)理層的授權(quán)范圍，充分發(fā)揮經(jīng)營(yíng)活力和效率。通過(guò)擬定授權(quán)清單的形式，明確經(jīng)理層的權(quán)責(zé)界限，以此制定企業(yè)的制度體系。

混改企業(yè)成立黨組織，將黨建工作要求納入公司章程，對(duì)于成立黨委的混改企業(yè)，落實(shí)“雙向進(jìn)入、交叉任職”，對(duì)于成立黨總支、黨支部的混改企業(yè)，加強(qiáng)混改企業(yè)的黨員管理、黨內(nèi)學(xué)習(xí)教育，引導(dǎo)黨員發(fā)揮先鋒模范作用，圍繞企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中的重點(diǎn)、難點(diǎn)開(kāi)展攻關(guān)，使黨的工作融入經(jīng)營(yíng)、服務(wù)發(fā)展。

(三)建立市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)機(jī)制

第一，建立和完善職業(yè)經(jīng)理人制度。企業(yè)家的培養(yǎng)和發(fā)展，能夠最大程度地引領(lǐng)和帶動(dòng)企業(yè)的發(fā)展。通過(guò)推進(jìn)職業(yè)經(jīng)理人制度，發(fā)現(xiàn)和激勵(lì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理人才，最大化地激發(fā)管理者的內(nèi)在動(dòng)能，支持企業(yè)突破式發(fā)展。

第二，完善中長(zhǎng)期激勵(lì)機(jī)制。企業(yè)建立員工中長(zhǎng)期激勵(lì)機(jī)制，使員工與企業(yè)利益趨于一致，形成利益共同體，以此保證員工的長(zhǎng)期回報(bào)和提升員工對(duì)企業(yè)的忠誠(chéng)度。

第三，建立健全配套政策銜接機(jī)制。改革完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度，提振民營(yíng)企業(yè)參與混改的市場(chǎng)信心;建立明確的進(jìn)入與退出機(jī)制，確保資本以出資人的經(jīng)營(yíng)戰(zhàn)略和商業(yè)價(jià)值為導(dǎo)向進(jìn)行流動(dòng)，能夠在規(guī)則之下自由地進(jìn)入與退出，保證各類(lèi)資本能進(jìn)能出;建立健全改革容錯(cuò)免責(zé)機(jī)制，鼓勵(lì)企業(yè)家擔(dān)當(dāng)作為，先行先試，大膽創(chuàng)新。

二、差異化管控改革的突破點(diǎn)

(一)探索完善優(yōu)先股

探索完善優(yōu)先股和國(guó)家特殊管理股方式,即國(guó)有資本參股非國(guó)有企業(yè)或國(guó)有企業(yè)引入非國(guó)有資本時(shí),允許將部分國(guó)有資本轉(zhuǎn)化為優(yōu)先股。

實(shí)施優(yōu)先股的前提是“充分競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的國(guó)家出資企業(yè)和國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司出資企業(yè)”通過(guò)混改成為混合所有制企業(yè)，因此，“混改+優(yōu)先股”有望成為今后國(guó)企混改的新著力點(diǎn)以及重要選項(xiàng)之一。

優(yōu)先股作為國(guó)有企業(yè)混合所有制改革后的國(guó)家持股方式，能夠厘清政府與企業(yè)的邊界，改變國(guó)有企業(yè)政企不分的現(xiàn)狀。通過(guò)完善優(yōu)先股的市場(chǎng)準(zhǔn)入、企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)價(jià)值的確定、優(yōu)先股的定價(jià)等程序，按照企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的價(jià)值與優(yōu)先股的發(fā)行價(jià)1:1的方式將國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為優(yōu)先股，并在制度上明確優(yōu)先股、可轉(zhuǎn)化優(yōu)先股以及優(yōu)先股發(fā)行數(shù)量上限等,為國(guó)有企業(yè)混合所有制改革提供新的思路。

與國(guó)有資本轉(zhuǎn)化為優(yōu)先股相對(duì)的是如何發(fā)揮中小股東在治理結(jié)構(gòu)建設(shè)中的積極作用，鼓勵(lì)探索中小股東特別表決權(quán)、累積投票制、分類(lèi)表決制、關(guān)聯(lián)事項(xiàng)回避表決等，提高中小股東參與公司決策的積極性。

(二)持續(xù)推進(jìn)員工持股

混改是產(chǎn)權(quán)層面的改革，沒(méi)有回頭路，探索和創(chuàng)新員工持股制度，打造資本所有者和勞動(dòng)者的利益共同體，是混改企業(yè)發(fā)展源動(dòng)力。

《中央企業(yè)混合所有制操作指引》(國(guó)資產(chǎn)權(quán)〔2019〕653號(hào))對(duì)混合所有制企業(yè)推動(dòng)實(shí)施員工持股計(jì)劃定調(diào)，即“穩(wěn)慎開(kāi)展”。該基調(diào)在《國(guó)企改革三年行動(dòng)方案》中也再次延續(xù)明確。

個(gè)人對(duì)“穩(wěn)慎開(kāi)展”的理解在于當(dāng)前員工持股主要政策規(guī)定4號(hào)文和133號(hào)文(《國(guó)有科技型企業(yè)股權(quán)和分紅激勵(lì)暫行辦法》(財(cái)資〔2016〕4號(hào)，簡(jiǎn)稱(chēng)4號(hào)文)、《關(guān)于國(guó)有控股混合所有制企業(yè)開(kāi)展員工持股試點(diǎn)的意見(jiàn)》(國(guó)資發(fā)改革〔2016〕133號(hào)，簡(jiǎn)稱(chēng)133號(hào)文))存在一些值得探討的問(wèn)題。集中在雙90關(guān)聯(lián)交易限制、單一員工持股比例限制、股權(quán)強(qiáng)制流轉(zhuǎn)價(jià)格機(jī)制等。

混改企業(yè)員工持股要持續(xù)推進(jìn)，研究?jī)?yōu)化員工持股的實(shí)施條件、比例限制、流轉(zhuǎn)調(diào)整等政策，適度放寬員工持股企業(yè)與所在集團(tuán)交易比例限制，在輕資產(chǎn)企業(yè)適度放寬單一員工持股比例，在重資產(chǎn)、長(zhǎng)回報(bào)期企業(yè)探索放寬退休員工股權(quán)退出機(jī)制，深入探索員工股在放棄、限制部分股東權(quán)利情況下的定價(jià)問(wèn)題。通過(guò)員工持股深化推進(jìn)混合所有制改革。

(三)加大對(duì)混改企業(yè)的授權(quán)放權(quán)力度

把加大對(duì)混改企業(yè)的授權(quán)放權(quán)力度作為對(duì)混改企業(yè)差異化管控的突破點(diǎn)有點(diǎn)勉強(qiáng)，但不得不談。

首先是落實(shí)混改企業(yè)董事會(huì)六項(xiàng)職權(quán)，重大投資決策、經(jīng)理層成員選聘、業(yè)績(jī)考核、薪酬管理、職工工資分配管理、重大財(cái)務(wù)事項(xiàng)管理等各項(xiàng)職權(quán)。

特別點(diǎn)出的是對(duì)混改企業(yè)工資總額管理機(jī)制，實(shí)行預(yù)算備案制管理，單獨(dú)管理，工效聯(lián)動(dòng)的監(jiān)督管理。

三、差異化管控的關(guān)鍵點(diǎn)：國(guó)有大股東不缺位、不越位

(一)國(guó)有大股東不缺位、不越位

國(guó)有大股東作為實(shí)際控制人做到不缺位。一是要求企業(yè)運(yùn)營(yíng)管理信息及時(shí)全方位披露，知情但不干預(yù)日常經(jīng)營(yíng)。二是要求企業(yè)無(wú)條件接受股東定期、不定期審計(jì)，轉(zhuǎn)事前插手為事后監(jiān)督。三是要求企業(yè)戰(zhàn)略規(guī)劃須事先與國(guó)有大股東共商確定后提交董事會(huì)、股東會(huì)審議。通過(guò)公司章程的修訂清晰界定股東會(huì)、董事會(huì)和經(jīng)理層的職責(zé)，充分發(fā)揮股東會(huì)作為混改企業(yè)最高權(quán)力機(jī)構(gòu)的作用，以董事會(huì)為中心完善治理體系。

國(guó)有大股東作為實(shí)際控制人做到不越位。將依法應(yīng)由企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)決策的事項(xiàng)歸位于混改企業(yè)。一是除界定的重大事項(xiàng)，派出董事依據(jù)自己的判斷對(duì)需要決策的事項(xiàng)在企業(yè)董事會(huì)獨(dú)立發(fā)表意見(jiàn)，縮短決策鏈條。二是按照市場(chǎng)化選聘經(jīng)理人原則，在混改企業(yè)實(shí)施職業(yè)經(jīng)理人制，充分授權(quán)經(jīng)理層負(fù)責(zé)日常經(jīng)營(yíng)工作。三是完善對(duì)經(jīng)理層、業(yè)務(wù)骨干及關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)人員的中長(zhǎng)期激勵(lì)，不事先設(shè)定工資總額，由董事會(huì)確定考核和薪酬激勵(lì)方案。

(二)挪威政府對(duì)國(guó)家持股企業(yè)監(jiān)管參考

挪威政府在一些有關(guān)國(guó)計(jì)民生的領(lǐng)域掌握著一批“國(guó)家隊(duì)”，如在電力領(lǐng)域，國(guó)家擁有挪威國(guó)家電力公司和國(guó)家電網(wǎng)公司百分之百的所有權(quán);在郵政、通訊和交通領(lǐng)域，國(guó)家擁有挪威郵政公司和國(guó)家鐵路公司百分之百的所有權(quán)，擁有挪威電信公司大部分股權(quán)和北歐航空公司部分股權(quán);在石油天然氣領(lǐng)域，國(guó)家擁有挪威國(guó)家石油公司絕大部分股權(quán)和海德魯公司近一半的股權(quán);在醫(yī)療領(lǐng)域，挪威地方政府完全擁有醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu);在金融領(lǐng)域，國(guó)家擁有挪威最大的商業(yè)銀行--挪威銀行近一半的股權(quán)。

挪威政府對(duì)國(guó)家持股企業(yè)的監(jiān)管原則基于兩個(gè)出發(fā)點(diǎn)：

一是國(guó)有股增值，為了這個(gè)目標(biāo)，國(guó)家投資的返還、企業(yè)資金構(gòu)架、企業(yè)董事任命以及獎(jiǎng)懲措施都非常重要;

二是必須強(qiáng)調(diào)國(guó)家監(jiān)管的基礎(chǔ)和確保股東權(quán)利;由于對(duì)個(gè)人股東來(lái)說(shuō)，國(guó)家在許多企業(yè)中是控股人，因此政府不能做有損于其它股東權(quán)利和經(jīng)濟(jì)利益的事;公平對(duì)待股東、國(guó)有利益透明以及股東大會(huì)作用的發(fā)揮都十分重要。如果處理好這些問(wèn)題，就能保證國(guó)有資產(chǎn)增值。挪威政府根據(jù)以上兩點(diǎn)制定了10個(gè)監(jiān)管原則：

四、某公司差異化管控案例設(shè)計(jì)詳解

(一)ZHJC混合所有制改革基本情況

ZHJC公司為DSJ集團(tuán)發(fā)起投資并控股企業(yè)，位于S省C市，成立于2018年10月。ZHJC的戰(zhàn)略定位是技術(shù)領(lǐng)先的大數(shù)據(jù)產(chǎn)品設(shè)計(jì)、研發(fā)、銷(xiāo)售及技術(shù)服務(wù)企業(yè)。

2019年7月11日，S省國(guó)資委《關(guān)于我省國(guó)有控股混合所有制企業(yè)開(kāi)展員工持股試點(diǎn)的批復(fù)》明確，將ZHJC納入S省國(guó)有控股混合所有制企業(yè)員工持股試點(diǎn)名單。作為混改試點(diǎn)，ZHJC要充分用好“雙百行動(dòng)”“政策包”和“工具箱”。

根據(jù)《DSJ集團(tuán)關(guān)于同意ZHJC增資擴(kuò)股至2億元項(xiàng)目立項(xiàng)的批復(fù)》，ZHJC將通過(guò)增資擴(kuò)股，對(duì)公司的股權(quán)結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，在實(shí)施并購(gòu)重組、引入多元股東、員工持股“三位一體”混改項(xiàng)目之后，國(guó)有資本、戰(zhàn)略投資者、民營(yíng)資本、員工將共同持有ZHJC的股份，ZHJC將成為在C市屬?lài)?guó)企中具有代表性的混合所有制企業(yè)。

混合所有制改革包含兩個(gè)層次：一個(gè)層次是資本層面上，形成股權(quán)架構(gòu)上不同所有制性質(zhì)主體的結(jié)合;另一層次是治理結(jié)構(gòu)層面上，形成多種所有制取長(zhǎng)補(bǔ)短、有效制衡的治理融合。在實(shí)踐過(guò)程中，“混合易”“治理難”，股權(quán)結(jié)構(gòu)調(diào)整不是目的，關(guān)鍵是通過(guò)國(guó)有資本和民營(yíng)資本的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，相互激發(fā)和帶動(dòng)，建立有效制衡的企業(yè)治理結(jié)構(gòu)，提高企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力。

ZHJC在收購(gòu)民營(yíng)企業(yè)FLYM公司，成為以市場(chǎng)化業(yè)務(wù)為主體的混合所有制企業(yè)之后，按照國(guó)資國(guó)企管理規(guī)定，建立對(duì)FLYM內(nèi)控機(jī)制，保障控制權(quán)交接并平穩(wěn)過(guò)渡。

為提升ZHJC經(jīng)營(yíng)活力和效率，《DSJ集團(tuán)國(guó)企改革三年行動(dòng)實(shí)施方案》中明確對(duì)ZHJC實(shí)施市場(chǎng)化差異化管控。

(二)ZHJC發(fā)展規(guī)劃

2021年1月，DSJ集團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)DSJ公司及ZHJC的發(fā)展現(xiàn)狀和未來(lái)規(guī)劃作出重要指示：要爭(zhēng)做全省全市的國(guó)企改革尖兵，做好機(jī)制創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、業(yè)務(wù)創(chuàng)新，確保ZHJC混改項(xiàng)目成果落地;要珍惜改革成果，上下勠力同心、勇挑重?fù)?dān)，以孵化ZHJC登陸資本市場(chǎng)為改革目標(biāo)。對(duì)于ZHJC的發(fā)展規(guī)劃，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)：要做好ZHJC的“十四五”規(guī)劃，把ZHJC打造成為DSJ集團(tuán)的上市平臺(tái)、業(yè)務(wù)支撐平臺(tái)，DSJ公司要依托數(shù)據(jù)資源，不斷孵化新業(yè)務(wù)，持續(xù)將業(yè)務(wù)資源注入ZHJC，實(shí)現(xiàn)“十四五”期間的“兩步走”計(jì)劃，即在2022年末實(shí)現(xiàn)營(yíng)業(yè)收入2億元、利潤(rùn)8000萬(wàn)元至1億元，在2025年末實(shí)現(xiàn)營(yíng)業(yè)收入5億元、利潤(rùn)2億元至2.5億元。

ZHJC在對(duì)FLYM并購(gòu)?fù)瓿珊�，針�?duì)FLYM完善修訂了十五個(gè)制度和三個(gè)細(xì)則，管控規(guī)范性明顯增強(qiáng)。由于沿用DSJ集團(tuán)既有制度體系，F(xiàn)LYM決策需要經(jīng)過(guò)多層審核、審批，決策流程冗長(zhǎng)，客觀上降低了FLYM的決策效率，表現(xiàn)在，差旅費(fèi)報(bào)銷(xiāo)流程需要多次填報(bào)、簽字，對(duì)業(yè)務(wù)人員存在困擾;技術(shù)外包和設(shè)備采購(gòu)決策流程和規(guī)定影響決策時(shí)效;合同審查的規(guī)定對(duì)與強(qiáng)勢(shì)甲方協(xié)商合同條款難度加大;面對(duì)程序、合規(guī)的要求需要額外增加行政人員。FLYM在對(duì)賭期內(nèi)，有較強(qiáng)的特殊性，需要對(duì)FLYM進(jìn)行差異化管控，明確對(duì)FLYM經(jīng)理層的授權(quán)，保障企業(yè)經(jīng)營(yíng)活力和效率。

ZHJC形成了自身業(yè)務(wù)定位和發(fā)展規(guī)劃，在對(duì)賭期內(nèi)FLYM專(zhuān)注房產(chǎn)數(shù)據(jù)業(yè)務(wù)的持續(xù)發(fā)展，在ZHJC層面開(kāi)拓三個(gè)新興數(shù)據(jù)增值業(yè)務(wù)，一是金融機(jī)構(gòu)數(shù)字化運(yùn)營(yíng)，二是國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)數(shù)字化管理，三是產(chǎn)業(yè)園區(qū)數(shù)字化平臺(tái)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。圍繞ZHJC產(chǎn)業(yè)定位，正在落實(shí)相應(yīng)的組織和人員。作為市場(chǎng)化的新興產(chǎn)業(yè)，需要充分發(fā)揮企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)活力和效率，高質(zhì)量發(fā)展，實(shí)現(xiàn)企業(yè)十四五發(fā)展目標(biāo)，完成上市。

對(duì)ZHJC實(shí)施市場(chǎng)化差異化管控，對(duì)ZHJC快速發(fā)展具有顯著的促進(jìn)作用。

(三)差異化管控方案突破一：治理機(jī)制突破

1、確立治理型管控模式

治理型管控是ZHJC確定的市場(chǎng)化差異化管控模式，在2019年底出臺(tái)的《中央企業(yè)混合所有制改革操作指引》中，對(duì)于治理型管控提出了明確的方向，也作出了定義：“國(guó)有股東要在現(xiàn)代企業(yè)制度框架下按照市場(chǎng)化規(guī)則，以股東角色和身份參與企業(yè)決策和經(jīng)營(yíng)管理，不干預(yù)企業(yè)日常經(jīng)營(yíng)。通過(guò)股東(大)會(huì)表決、推薦董事和監(jiān)事等方式行使股東權(quán)利，實(shí)施以股權(quán)關(guān)系為基礎(chǔ)、以派出股權(quán)董事為依托的治理型管控，加強(qiáng)股權(quán)董事履職支撐服務(wù)和監(jiān)督管理，確保國(guó)有股權(quán)董事行權(quán)履職體現(xiàn)出資人意志。依法保障混合所有制企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)權(quán)，落實(shí)董事會(huì)對(duì)經(jīng)理層成員選聘、業(yè)績(jī)考核和薪酬管理等職權(quán)。 ”

圍繞治理型管控模式，ZHJC與大股東DSJ集團(tuán)之間的關(guān)系發(fā)生的改變：

(1)從“申請(qǐng)—審批”的上下級(jí)模式向“合作”模式轉(zhuǎn)變。這種合作既體現(xiàn)在股東間的合作，也體現(xiàn)在“國(guó)有”與“民營(yíng)”的合作，以及股東與經(jīng)營(yíng)層的合作，變長(zhǎng)臂管理為取長(zhǎng)補(bǔ)短、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。

(2)由管理向監(jiān)督轉(zhuǎn)變。以監(jiān)督代替管理，以契約代替要求，以結(jié)果考核代替過(guò)程控制，縮小范圍，簡(jiǎn)化流程，抓住主要矛盾及關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，加強(qiáng)監(jiān)督，以充分授權(quán)代替大包大攬。

(3)事項(xiàng)審批向備案轉(zhuǎn)變。以充分獲得知情權(quán)的備案代替事項(xiàng)審批，以風(fēng)險(xiǎn)的可視可控避免替企業(yè)決策帶來(lái)的權(quán)責(zé)不清。

圍繞治理型管控模式，對(duì)ZHJC、FLYM現(xiàn)行的制度進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整和優(yōu)化，ZHJC、FLYM根據(jù)自身的業(yè)務(wù)特點(diǎn)、行業(yè)參考制定相應(yīng)的業(yè)務(wù)管理制度。

2、建立符合現(xiàn)代企業(yè)制度的治理結(jié)構(gòu)

(1)加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)和企業(yè)黨建工作

在ZHJC成立黨支部，將黨建工作要求納入公司章程，加強(qiáng)ZHJC的黨員管理、黨內(nèi)學(xué)習(xí)教育，引導(dǎo)黨員發(fā)揮先鋒模范作用，圍繞企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中的重點(diǎn)、難點(diǎn)開(kāi)展攻關(guān)，使黨的工作融入經(jīng)營(yíng)、服務(wù)發(fā)展。

(2)高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)ZHJC董事會(huì)

根據(jù)國(guó)有股、其他非公投資人和員工持股比例，設(shè)置由7名成員組成的董事會(huì)。

董事會(huì)人選建議如下：

1、由DSJ集團(tuán)的股東推薦1名董事人選。

2、由股東DSJ集團(tuán)推薦1名董事人選。

3、由其他非公投資者A推薦1名董事人選。

4、由其他非公投資者B推薦1名董事人選。

5、由員工持股平臺(tái)推薦1名員工持股代表作為董事人選。

6、職工代表大會(huì)推薦1名職工董事。

7、一名外部董事(行業(yè)專(zhuān)家或管理專(zhuān)家)

(3)發(fā)揮經(jīng)理層經(jīng)營(yíng)管理權(quán)

落實(shí)經(jīng)理層謀經(jīng)營(yíng)、抓落實(shí)、強(qiáng)管理職責(zé)，制定ZHJC董事會(huì)向經(jīng)理層的授權(quán)清單，充分發(fā)揮經(jīng)理層經(jīng)營(yíng)管理權(quán)，保障總經(jīng)理依法行使管理生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、組織實(shí)施董事會(huì)決議等職權(quán)。

FLYM作為ZHJC全資子公司，在對(duì)賭期內(nèi)需要給予FLYM經(jīng)營(yíng)管理層足夠的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，ZHJC作為唯一股東，通過(guò)FLYM董事會(huì)對(duì)FLYM經(jīng)理層進(jìn)行充分的授權(quán)，制定相應(yīng)的授權(quán)清單。

3、落實(shí)ZHJC董事會(huì)職權(quán)、提高決策效率

(1)DSJ集團(tuán)不缺位不越位

DSJ集團(tuán)作為實(shí)際控制人做到不缺位。一是要求ZHJC運(yùn)營(yíng)管理信息及時(shí)全方位披露，知情但不干預(yù)日常經(jīng)營(yíng)。二是要求ZHJC無(wú)條件接受股東定期、不定期審計(jì)，轉(zhuǎn)事前插手為事后監(jiān)督。三是要求ZHJC戰(zhàn)略規(guī)劃須事先與DSJ集團(tuán)共商確定后提交董事會(huì)、股東會(huì)審議。通過(guò)公司章程的修訂清晰界定股東會(huì)、董事會(huì)和經(jīng)理層的職責(zé)，充分發(fā)揮股東會(huì)作為ZHJC最高權(quán)力機(jī)構(gòu)的作用，以董事會(huì)為中心完善治理體系。

DSJ集團(tuán)作為實(shí)際控制人做到不越位。將依法應(yīng)由ZHJC自主經(jīng)營(yíng)決策的事項(xiàng)歸位于ZHJC。通過(guò)派出董事體現(xiàn)DSJ集團(tuán)意志。派出董事除界定的重大事項(xiàng)外，依據(jù)自己的判斷對(duì)需要決策的事項(xiàng)在ZHJC董事會(huì)獨(dú)立發(fā)表意見(jiàn)，充分發(fā)揮派出董事在一般經(jīng)營(yíng)事項(xiàng)的獨(dú)立決策作用，縮短決策鏈條。

(2)提高ZHJC董事會(huì)決策行權(quán)效率

通過(guò)派出董事體現(xiàn)DSJ集團(tuán)意志，DSJ集團(tuán)派出董事除界定的重大事項(xiàng)之外，依據(jù)自己的判斷對(duì)需要決策的事項(xiàng)在ZHJC董事會(huì)獨(dú)立發(fā)表意見(jiàn)，充分發(fā)揮派出董事在一般經(jīng)營(yíng)事項(xiàng)的獨(dú)立決策作用，縮短決策鏈條。

界定DSJ集團(tuán)派出董事重大事項(xiàng)，在ZHJC董事會(huì)議案提交DSJ集團(tuán)派出董事時(shí)，由DSJ集團(tuán)根據(jù)《DSJ集團(tuán)貫徹落實(shí)“三重一大”決策制度實(shí)施細(xì)則》履行決策程序，研究提出決策意見(jiàn)，通過(guò)派出董事，將DSJ集團(tuán)組織的決策意見(jiàn)在董事會(huì)上充分體現(xiàn)。

提高決策效率，并通過(guò)董事會(huì)議事規(guī)則進(jìn)一步明確決策程序、時(shí)間要求。

(四)差異化管控方案突破二：用人機(jī)制突破

1、推行職業(yè)經(jīng)理人制度

在ZHJC全面推行職業(yè)經(jīng)理人制度，利用職業(yè)經(jīng)理人的經(jīng)驗(yàn)和能力，逐步構(gòu)建起市場(chǎng)化的人才機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制、發(fā)展機(jī)制、約束機(jī)制、運(yùn)行機(jī)制等，提升企業(yè)內(nèi)部發(fā)展活力，推進(jìn)企業(yè)發(fā)展。

按照市場(chǎng)化選聘經(jīng)理人原則，在ZHJC實(shí)施職業(yè)經(jīng)理人制度，除DSJ集團(tuán)派出的管理人員之外，留用FLYM原班職業(yè)經(jīng)理人團(tuán)隊(duì)，在FLYM業(yè)績(jī)對(duì)賭期內(nèi)逐步完成相應(yīng)的人員安排。

2、確立市場(chǎng)化用工制度

市場(chǎng)化用工、契約化管理，形成完全市場(chǎng)化的“能進(jìn)能出”用工制度。包括全面實(shí)施公開(kāi)招聘制度，依法規(guī)范各類(lèi)用工形式，強(qiáng)化勞動(dòng)合同對(duì)職工能進(jìn)能出的作用等。

(五)差異化管控方案突破三：激勵(lì)機(jī)制突破

1、工資總額實(shí)施預(yù)算備案制

國(guó)務(wù)院、S省、C市相繼出臺(tái)《關(guān)于改革國(guó)有企業(yè)工資決定機(jī)制的意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)〔2018〕16號(hào))、《關(guān)于改革國(guó)有企業(yè)工資決定機(jī)制的實(shí)施意見(jiàn)》、《C市市屬?lài)?guó)有企業(yè)工資總額管理試行辦法》。

《C市市屬?lài)?guó)有企業(yè)工資總額管理試行辦法》明確市屬?lài)?guó)有企業(yè)根據(jù)企業(yè)功能定位、公司治理、人力資源管理市場(chǎng)化程序等情況，對(duì)企業(yè)工資總額預(yù)算進(jìn)行管理。競(jìng)爭(zhēng)類(lèi)企業(yè)、功能I類(lèi)企業(yè)原則上實(shí)行備案制。根據(jù)不同的企業(yè)類(lèi)別，相應(yīng)確定與工資總額掛鉤的經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)。明確工資總額“效益增工資增、效益降工資降”的同向聯(lián)動(dòng)原則、工資總額確定辦法，分類(lèi)確定工資效益聯(lián)動(dòng)指標(biāo)、完善工資與效益聯(lián)動(dòng)機(jī)制。明確工資總額預(yù)算管理方式，工資總額預(yù)算方案由企業(yè)自主編制，按規(guī)定履行內(nèi)部決策程序后，報(bào)履行出資人職責(zé)機(jī)構(gòu)備案或核準(zhǔn)后執(zhí)行、確定工資總額預(yù)算周期、強(qiáng)化工資總額預(yù)算執(zhí)行。

ZHJC作為S省國(guó)有控股混合所有制企業(yè)員工持股試點(diǎn)企業(yè)，在進(jìn)行混合所有制改革之后，形成了規(guī)范的治理體系，作為競(jìng)爭(zhēng)類(lèi)企業(yè)制定了相應(yīng)的業(yè)務(wù)定位和發(fā)展規(guī)劃，在發(fā)展的初期急需充實(shí)隊(duì)伍，坐實(shí)組織架構(gòu)和業(yè)務(wù)體系，有必要有條件實(shí)施工資總額預(yù)算備案制管理。

ZHJC實(shí)施工資總額預(yù)算備案制，由ZHJC董事會(huì)提請(qǐng)DSJ集團(tuán)審議，報(bào)C市國(guó)資委審批。ZHJC工資總額單列，不占用DSJ集團(tuán)工資總額，不受DSJ集團(tuán)工資總額限定。

ZHJC實(shí)施工資總額預(yù)算備案制管理，由董事會(huì)審定工資總額預(yù)算，在企業(yè)初步完善相應(yīng)人員配備后，明確工資總額“效益增工資增、效益降工資降”的同向聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

可選的方案還有ZHJC提出申請(qǐng)把完成混合所有制改革作為新設(shè)企業(yè)的時(shí)點(diǎn)，兩年內(nèi)實(shí)施工資總額單列，不與工效掛鉤，由DSJ集團(tuán)報(bào)C市國(guó)資委審批。兩年后ZHJC工資總額納入DSJ集團(tuán)統(tǒng)一管理，實(shí)行工效聯(lián)動(dòng)。

2、企業(yè)依法依規(guī)自主決定薪酬分配

在明確的薪酬策略下，員工實(shí)行市場(chǎng)化薪酬，以市場(chǎng)為導(dǎo)向的人才匹配以市場(chǎng)為導(dǎo)向的薪酬。

3、完善中長(zhǎng)期激勵(lì)機(jī)制

完善對(duì)經(jīng)理層、業(yè)務(wù)骨干及關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)人員的中長(zhǎng)期激勵(lì)，不事先設(shè)定工資總額，由董事會(huì)確定考核和薪酬激勵(lì)方案。

對(duì)符合條件的骨干員工持續(xù)推進(jìn)員工持股，積極實(shí)施超額利潤(rùn)分享、員工跟投等中長(zhǎng)期激勵(lì)措施。

(六)通過(guò)“五個(gè)有別”落實(shí)差異化管控

相對(duì)國(guó)有全資及國(guó)有控股企業(yè)，對(duì)ZHJC的市場(chǎng)化差異化管控模式主要體現(xiàn)在決策方式、決策內(nèi)容、監(jiān)管政策、信息披露、監(jiān)督管理等5個(gè)方面。

1、決策方式

對(duì)ZHJC，DSJ集團(tuán)不能直接發(fā)文讓企業(yè)照辦，而是要通過(guò)董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)或者股東大會(huì)來(lái)發(fā)表意見(jiàn)。

國(guó)有全資或國(guó)有控股企業(yè)往往不設(shè)股東會(huì)或股東會(huì)沒(méi)有正常運(yùn)作，由出資人機(jī)構(gòu)行使股東會(huì)職權(quán)，通過(guò)履行“三重一大”決策程序來(lái)完成相應(yīng)決策。規(guī)范股東會(huì)運(yùn)作，要求出資人股權(quán)代表在股東大會(huì)發(fā)表意見(jiàn)，履行股東義務(wù)，出資人機(jī)構(gòu)要根據(jù)其 “三重一大”決策要求，在規(guī)定時(shí)間內(nèi)審核需有股東決定的事項(xiàng)。

DSJ集團(tuán)建立專(zhuān)職股權(quán)董事制度，充分發(fā)揮專(zhuān)職股權(quán)董事在一般經(jīng)營(yíng)事項(xiàng)的獨(dú)立決策作用，縮短決策鏈條，提高決策效率。除界定的重大事項(xiàng)，派出董事依據(jù)自己的判斷對(duì)需要決策的事項(xiàng)在企業(yè)董事會(huì)獨(dú)立發(fā)表意見(jiàn)，縮短決策鏈條。

2、決策內(nèi)容

對(duì)ZHJC的重大經(jīng)營(yíng)決策事項(xiàng)，通過(guò)股權(quán)董事體現(xiàn)DSJ集團(tuán)意志，不直接干預(yù)ZHJC的日常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，積極與ZHJC及其他主要股東有效溝通，開(kāi)展監(jiān)督管理工作。

明確ZHJC董事會(huì)對(duì)經(jīng)理層的授權(quán)范圍，充分發(fā)揮經(jīng)營(yíng)活力和效率。FLYM作為ZHJC全資子公司，在對(duì)賭期內(nèi)通過(guò)ZHJC董事會(huì)對(duì)FLYM經(jīng)理層授權(quán)的形式對(duì)其經(jīng)營(yíng)層充分的權(quán)限，保障經(jīng)營(yíng)自主權(quán)。

建議DSJ集團(tuán)與ZHJC共同組成“對(duì)接小組”，從戰(zhàn)略、業(yè)務(wù)和管理等層面開(kāi)展全面對(duì)接。

3、監(jiān)管政策

DSJ集團(tuán)在國(guó)有相對(duì)控股混合所有制企業(yè)的管理、治理模式上積極探索有別于國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)的管理模式，充分落實(shí)企業(yè)市場(chǎng)主體地位，轉(zhuǎn)換經(jīng)營(yíng)機(jī)制，激發(fā)企業(yè)活力。

中國(guó)企業(yè)改革與發(fā)展研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)宋志平提出當(dāng)前混合所有制已經(jīng)有了“出生證”，但他認(rèn)為這還不夠，還要有“身份證”，也就是政策的支持，使混合所有制企業(yè)與獨(dú)資、全資國(guó)有企業(yè)在監(jiān)管上有區(qū)別。

4、信息披露

對(duì)于國(guó)有企業(yè)公司治理而言，信息公開(kāi)制度發(fā)揮著關(guān)鍵的制衡作用。無(wú)論是否是上市公司，國(guó)有企業(yè)都應(yīng)該建立事前報(bào)告制度、事后報(bào)告制度和總體報(bào)告制度。

作為混合所有制企業(yè)，ZHJC需要平衡好股東過(guò)度干預(yù)和內(nèi)部人控制兩個(gè)方面，對(duì)標(biāo)優(yōu)秀上市公司，向股東全面及時(shí)的信息披露，接受股東定期、不定期審計(jì)。

以充分獲得知情權(quán)的備案代替事項(xiàng)審批，以風(fēng)險(xiǎn)的可視可控避免替企業(yè)決策帶來(lái)的權(quán)責(zé)不清。

5、監(jiān)督管理

以監(jiān)督代替管理，以契約代替要求，以結(jié)果考核代替過(guò)程控制，縮小范圍，簡(jiǎn)化流程，抓住主要矛盾及關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，加強(qiáng)監(jiān)督，以充分授權(quán)代替大包大攬。

核心是對(duì)派出股權(quán)代表、股權(quán)董事的監(jiān)督管理。明確任用，明確任命的下屬企業(yè)董事當(dāng)中，選擇其中一個(gè)最為重要的，一般是董事長(zhǎng)或者副董事長(zhǎng)，作為國(guó)有股權(quán)代表，承擔(dān)起國(guó)有股權(quán)管理的責(zé)任，組織其他公司董事，在公司法人治理結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上進(jìn)行決策。明確授權(quán)，混改企業(yè)的國(guó)有股權(quán)代表，需要得到國(guó)有股東較為明確的授權(quán)。根據(jù)差異化管控的要求，國(guó)有股東需要在規(guī)劃?rùn)?quán)、投資權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、用人權(quán)等不同的方面，將原來(lái)由母公司一刀切集中決策的模式，改變?yōu)槭跈?quán)給國(guó)有股權(quán)代表行使部分或者大部分權(quán)限的新模式。明確機(jī)制，國(guó)有股權(quán)代表機(jī)制是指，在國(guó)有股東授權(quán)范圍內(nèi)由“股權(quán)代表” 負(fù)責(zé)組織決策并進(jìn)行事后報(bào)備，同時(shí)國(guó)有股東明確“責(zé)任經(jīng)理”進(jìn)行專(zhuān)業(yè)支持的基本管控機(jī)制。明確銜接，國(guó)有股權(quán)代表制度需要國(guó)有股東的管控機(jī)制進(jìn)行銜接配套優(yōu)化，主要體現(xiàn)在職能體系如何與國(guó)有股權(quán)代表進(jìn)行良好的溝通、聯(lián)系和管理。

來(lái)源:中國(guó)企研

圖片來(lái)源：找項(xiàng)目網(wǎng)

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