經(jīng)過30多年的國有企業(yè)改革，我國國有企業(yè)運行質量和效益明顯提升，但仍然存在一些亟待解決的突出矛盾和問題。

2013年11月，十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經(jīng)濟，是基本經(jīng)濟制度的重要實現(xiàn)形式，有利于國有資本放大功能、保值增值、提高競爭力，有利于各種所有制資本取長補短、相互促進、共同發(fā)展。”《決定》進一步指出，完善國有資產(chǎn)管理體制，以管資本為主加強國有資產(chǎn)監(jiān)管，改革國有資本授權經(jīng)營體制，組建若干國有資本運營公司，支持有條件的國有企業(yè)改組為國有資本投資公司。以國資改革帶動國企改革，積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟。

2015年9月13日，黨中央、國務院又印發(fā)了《關于深化國有企業(yè)改革的指導意見》，從總體要求到分類改革、完善現(xiàn)代企業(yè)制度和國資管理體制、發(fā)展混合所有制經(jīng)濟、強化監(jiān)督防止國有資產(chǎn)流失等方面提出國企改革目標和舉措。隨后國務院印發(fā)《關于改革和完善國有資產(chǎn)管理體制的若干意見》《關于國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的意見》。伴隨著“1+N”國企改革系列文件的出臺，國企改革從政策探討和部分試點轉入全面推廣與深化階段。

認清基本邏輯

縱觀中國歷代國有經(jīng)濟變遷史，橫向比較前蘇聯(lián)及東歐、西歐及美國，以及東亞地區(qū)的國有企業(yè)改革，我們發(fā)現(xiàn)，國有企業(yè)改革的本質并不是國有企業(yè)該不該存在的簡單選擇，而是國有企業(yè)在哪些領域以何種方式存在(國有企業(yè)的戰(zhàn)略布局)，以及國有企業(yè)應與政府保持多遠距離的問題(政企關系)。這既需要考慮市場對資源配置效率的要求，又要考慮國家政治制度和歷史的延續(xù)，因此，國有企業(yè)改革并不存在一個標準且統(tǒng)一適用的模式。

結合中國國情以及世界各國的國有企業(yè)改革經(jīng)驗，我們歸納出國企改革的基本邏輯應是：首先確立國有企業(yè)的戰(zhàn)略布局，其次厘清政企關系，通過著力加快推進“混改”實現(xiàn)戰(zhàn)略布局，對國有企業(yè)進行分類設計運營機制提高經(jīng)營效率，最后構建國有資本收益共享機制。

確立戰(zhàn)略布局

國有企業(yè)在國民經(jīng)濟中應發(fā)揮戰(zhàn)略作用。所謂戰(zhàn)略作用是指調控宏觀經(jīng)濟、防止惡性競爭、彌補私人資本不足的作用。國有經(jīng)濟、國有企業(yè)具有依托或隱含國家信用、能夠整合各方資源、規(guī)模經(jīng)濟、資本實力強、管理相對規(guī)范、社會責任感較強等優(yōu)勢，是政府調控經(jīng)濟、維護國家經(jīng)濟安全，保障社會公平公正的重要調控、輻射力量和政策工具，特別是在某些從國家中長期戰(zhàn)略看很需要但暫時面臨市場缺損或發(fā)育不足的領域，其作用更顯重要。因此，國有企業(yè)是輔助政府進行宏觀調控的有效媒介，同時在市場失靈的領域和時期，國有企業(yè)可發(fā)揮防止惡性競爭、彌補私人資本不足的作用。

保留戰(zhàn)略性行業(yè)的控股地位，逐步退出競爭性行業(yè)。自然壟斷、公益性行業(yè)、關系國家安全的行業(yè)領域屬于戰(zhàn)略性領域，應明確以國有資本為主導的生產(chǎn)經(jīng)營模式。國有企業(yè)要在資源壟斷、國家安全、軍隊國防領域和保障人民生活必需的水、電、氣供應，環(huán)境保護，義務教育和公共衛(wèi)生等公益性行業(yè)肩負起社會責任。這些領域的國有企業(yè)往往需要財政撥款補助，即使民營企業(yè)進入，也要有一些外部條件的約束，如準入標準、承包指標、業(yè)績指標或由政府持有“金股”，具有一票否決權等相關管理措施和手段。

在競爭性領域，國有資本應逐步退出競爭性領域，充分發(fā)揮民營經(jīng)濟力量。退出順序應以先易后難為指導原則，先從規(guī)模較小、經(jīng)營較好的國有企業(yè)開始，采取整體出售或上市的方式私有化;對于規(guī)模較大、私人資本很難購買的企業(yè)，推行混合所有制改革，國有資本逐步退出;對于經(jīng)營狀況較好的企業(yè)采取整體改組、直接上市的辦法，徹底進行股份制改造;對負債和虧損嚴重的企業(yè)通過轉讓股權的辦法來換取國外大公司的注資，或者國家投入資金進行重組改造后上市。

動態(tài)調整國有企業(yè)控股領域。國企的比例及其所發(fā)揮的具體作用，與一國所處發(fā)展階段有關，不是一成不變的。未來，隨著我國民營經(jīng)濟的壯大，社會保障體系的健全，以及法制體系的完善，國有資本可在公益性行業(yè)與私人資本合作提供公共產(chǎn)品。另外，國有資本在退出那些私人資本能夠承擔且國有性質并不能帶來更高效益的領域和部門的同時，可率先進入那些資本投入高、私人部門不愿意或不能夠進入的高新技術領域，提高國家科技創(chuàng)新能力。

厘清政企關系

國企改革是否成功不是簡單的國企改革范圍和控制權比例是否保留的問題，更關鍵是國有企業(yè)的監(jiān)管應做到政企分開，政事分開，讓市場在資源配置中起到?jīng)Q定性作用。

將出資職責與監(jiān)管職責分開，國資委履行監(jiān)督職責，國有資本投資、運營公司履行出資人職責。2015年9月，中共中央、國務院出臺的《關于深化國有企業(yè)改革的指導意見》(以下簡稱《意見》)，提出了完善國有資產(chǎn)管理體系，實現(xiàn)國有資產(chǎn)管理從“管資產(chǎn)”向“管資本”轉變，明確了國有企業(yè)改革下一步的方向，是新時期指導和推進國有企業(yè)改革的綱領性文件。2015年11月國務院印發(fā)《關于改革和完善國有資產(chǎn)管理體制的若干意見》，進一步指出將通過改組組建國有資本投資、運營公司行使國有資本所有者職責，并將改進國有資產(chǎn)監(jiān)管方式和手段，建立監(jiān)管權力清單和責任清單。從職能上看，這一系列政策旨在將出資人職能從國資委剝離，由國有資本投資、運營公司承擔國有資本保值增值職責，國資委將專注于國有資產(chǎn)監(jiān)督。

在國有資本投資、運營公司建立有效的董事會、監(jiān)事會，并實行多角度監(jiān)督機制。通過在國有資本投資、運營公司組建包含代表國有資本所有者的政府官員(股東董事)、成功的民營企業(yè)家(獨立董事)，以及國有企業(yè)管理層(執(zhí)行董事)的董事會有效履行國有資本所有者權益，按照市場規(guī)則選聘國有企業(yè)管理者，制定專業(yè)準確的經(jīng)營策略。對國有企業(yè)的監(jiān)督采取監(jiān)事會、國資委、審計部門和社會公眾共同監(jiān)督的機制，組建包含行業(yè)專家的監(jiān)事會來監(jiān)督國有企業(yè)是否依法經(jīng)營、是否按規(guī)定目標經(jīng)營以及是否有效經(jīng)營;國有資本投資、運營公司定期向國資委上報財務報表，且上報之前必須經(jīng)過國際權威審計公司評審，凡涉及公司及其下轄子公司的重大投資決策和經(jīng)營事項，如公開上市、改變經(jīng)營范圍或到海外投資等，須上報國資委審批和備案;國資委可通過向國有企業(yè)派駐稽查員的方式，隨機調查國有企業(yè)的經(jīng)營狀況;審計部門則通過嚴格審核國有企業(yè)的財務資料，監(jiān)督其經(jīng)營的規(guī)范性和有效性;鼓勵社會公眾對國有企業(yè)管理者腐敗行為進行監(jiān)督。

國有資本應實現(xiàn)統(tǒng)一監(jiān)管。由于國有資本的出資人無法落實到自然人，其出資人代表統(tǒng)一為一家才能更好地實現(xiàn)國有資本監(jiān)管職能。目前，金融類國有企業(yè)、各部委直屬國有企業(yè)以及文化類國有企業(yè)實行各自獨立監(jiān)管，造成國有資本的“多頭監(jiān)管”局面。這種模式容易導致政府過多干預企業(yè)經(jīng)營管理、監(jiān)管部門利用行政權力控制資源的問題，阻礙市場經(jīng)濟的發(fā)展。因此，未來應實行國資委統(tǒng)一監(jiān)管國有資本，對國有資本的布局規(guī)劃、管理制度規(guī)范以及人事任免等重大事項進行統(tǒng)一監(jiān)督與管理。

著力加快推進“混改”

進一步完善保障民營資本權益的制度建設，調動民營資本參與“混改”的積極性。雖然國家出臺了多項政策鼓勵發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，但目前民營資本參與國有企業(yè)改革的熱情并不高，主要問題不是民營資本不足的問題，而是保障民營資本權益的制度建設還需進一步完善，從而增強民營企業(yè)參與國企改革在政治上的安全感。因此，推進混合所有制改革需要制定更加公平的政策，保證民營企業(yè)和國有企業(yè)在市場競爭中規(guī)則平等;保障民營資本參股國有企業(yè)的合法權益及決策權;按照市場規(guī)則確定國有資產(chǎn)價格以及民營資本參與的比例，避免將“國有資產(chǎn)流失”盲目歸于民營資本。

探索實行混合所有制企業(yè)員工持股機制，堅持試點先行。競爭性領域實行員工持股是加速混合所有制改革、健全公司治理機制的有效措施，也是激發(fā)員工工作積極性的長效激勵機制，但員工持股實施的有效性需要健全的法律法規(guī)作為制度保障，實施過程需要嚴格的監(jiān)督。國資委強調了“存量不碰，增量為主”的員工持股原則，其目的是避免以員工持股的方式將存量國有資產(chǎn)“獎勵”給員工，導致國有資產(chǎn)的流失。此外，員工持股不宜搞平均持股和大規(guī)模持股，而是鼓勵科技人員、經(jīng)營管理人員和業(yè)務骨干持股，這也將有利于企業(yè)激勵機制的發(fā)揮，同時防止可能存在的利益輸送。采取先試點、后完善、再推廣的策略，確保員工持股的穩(wěn)步推進，進一步帶動混合所有制經(jīng)濟的整體發(fā)展。

分類設計運營機制

由于自然壟斷類和公益類國有企業(yè)與競爭類國有企業(yè)的經(jīng)營目標不同，應分類設計運營機制。

競爭性國有企業(yè)增加市場化招聘，實行與績效掛鉤的激勵薪酬制度。對于尚未退出的競爭性領域的國有企業(yè)應增加按照市場化方式選聘企業(yè)管理者的比例。由董事會向市場選聘的職業(yè)經(jīng)理人，包括總經(jīng)理在內可以拿市場化的薪水，實行與企業(yè)經(jīng)營績效掛鉤的激勵薪酬制度，但不應高于同領域的民營企業(yè)員工的收入水平。但是，組織任命的出資人代表，包括董事會、監(jiān)事會成員，有相應的行政級別應該拿政府規(guī)定的報酬。

自然壟斷類和公益類國有企業(yè)實行“準公務員”制。自然壟斷類和公益類國有企業(yè)實行國有控股的目的是為了最大化社會福利，這類企業(yè)經(jīng)營不以盈利為目的，其收入分配機制不應與績效掛鉤。自然壟斷行業(yè)具有規(guī)模報酬遞增的特征，為了最大程度地提高社會福利，又保證企業(yè)不至于虧損，該類企業(yè)應采用平均成本定價，通過收支平衡來保證實現(xiàn)社會福利的最大化。公益性國企的績效衡量標準應是社會或公共績效，即向公眾提供高質量的公共產(chǎn)品和公共服務是對其進行評價的依據(jù)。因此，這兩類戰(zhàn)略性國有企業(yè)的收入分配機制不應與績效掛鉤，而應實行“準公務員”收入分配管理制度，即從領導層到一般員工，均應參照國家公務員的管理模式，實行“行政級別制”和“專業(yè)人員職務聘任制”。

構建收益全民共享機制

劃轉部分國有資本充實社會保障基金，同時提高國有資本收益上繳公共財政比例。國有企業(yè)的所有者是全體人民，國有經(jīng)濟應是公平分配的基礎，社會公正的平衡器。將一些收益比較穩(wěn)定的大型中央企業(yè)、壟斷性國有企業(yè)的股權劃撥一部分到社會保障基金，從而使得社會保障基金根據(jù)所持的這部分產(chǎn)權，通過年度分紅或利潤劃轉獲得持續(xù)收益;國有企業(yè)在除去必要的發(fā)展再投入后的剩余利潤應部分納入公共財政，讓百姓受益。十八屆五中全會提出2020年提高國有資本收益上繳公共財政比例到30%，更多用于保障和改善民生。雖然國有資本收益上繳公共財政的比例呈逐年提高態(tài)勢，但目前大部分中央企業(yè)的上繳比例在20%以下或免交。國有資本收益上繳公共財政比例仍需進一步提高。

另外，需要逐步退出的國有企業(yè)的股份出售所得的收益也應納入公共財政;同時，地方國有企業(yè)的退出產(chǎn)生的資金收益可以部分用于降低地方政府債務，從而破解制約經(jīng)濟發(fā)展的問題，同時降低銀行不良資產(chǎn)，促進資本市場健康發(fā)展。

國有資本收益上繳應實現(xiàn)全覆蓋。目前，納入國有資本經(jīng)營預算實施范圍的中央企業(yè)并沒有實現(xiàn)全覆蓋，尤其是收益較高的金融類國有企業(yè)沒有在覆蓋范圍內。這不僅影響國有資本收益上繳的規(guī)模，對其他國有企業(yè)來說也存在不公平。

動態(tài)調整國有資本收益上繳比例。根據(jù)我國社會經(jīng)濟運行和各產(chǎn)業(yè)國有企業(yè)經(jīng)營情況，合理確定國有資本收益上繳比例，建立動態(tài)調整機制。當公共財政收支缺口較大時，可適當調高上繳比例。反之，可以適當調低上繳比例，將更多的收益用于國有企業(yè)擴大再生產(chǎn)，做大做強國有資本的控制力。

總而言之，黨的十八屆三中全會提出混合所有制經(jīng)濟是國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股的經(jīng)濟形式。目前，我國將深化國有企業(yè)改革作為一項重要戰(zhàn)略規(guī)劃。但是，混改過程中也面臨著諸多問題。因此我們就改革中亟待解決的關鍵問題，提出相應的解決對策，以期更好地推動我國國有企業(yè)混合所有制改革的進行。

當前，混合所有制改革是國企必然的發(fā)展趨勢，也是我國現(xiàn)階段經(jīng)濟改革的重要部分。國企混改的最根本目標是為了提升國有企業(yè)的管理效率，提高國企的市場競爭力，使得國有經(jīng)濟發(fā)揮更強的作用。因此，對于混合所有制改革中存在的問題，我們需要從完善國有資產(chǎn)評估流程，營造良好的政策環(huán)境，完善產(chǎn)權保護制度等幾個方面進行改進，以此形成有效的治理機制，從而使得國有資本與民營資本互為融合，為國企混改創(chuàng)造有利條件，推動國有企業(yè)更快更好地發(fā)展。

來源:中國民生銀行研究院

圖片來源：找項目網(wǎng)

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