01、國有企業(yè)混合所有制改革的含義及現(xiàn)狀

國有企業(yè)混合所有制改革，本質是企業(yè)產權制度改革，核心是企業(yè)治理機制完善，目的是企業(yè)健康持續(xù)發(fā)展。國有企業(yè)和民營企業(yè)的確存在出資主體、經營理念、管理方式、經營模式、企業(yè)文化等，特別是決策、用人、分配和效率機制的差別，但設立、使命和責任都一樣，都是經國家行政許可依法合規(guī)批準的企業(yè)法人，都是為國家、民族和社會創(chuàng)造財富的事業(yè)平臺，都是獨立承擔法律、經濟和社會責任的經濟組織。

國有企業(yè)混合所有制改革，是國家深化經濟體制改革的重要問題，是涉及理論和法律的經濟問題，也是社會普遍關注的熱點問題。

當前，中央企業(yè)混合所有制企業(yè)的戶數(shù)占比超過70%，地方國有企業(yè)混合所有制戶數(shù)占比54%，電力、民航、電信、軍工等重點領域的混合所有制改革試點穩(wěn)步推進。至2020年底，上市公司已成為中央企業(yè)混改的主要載體，半數(shù)以上國有資本集中在公眾化的上市公司，中央企業(yè)控股的上市公司資產總額、利潤分別占央企整體的67%和88%。當前，中央企業(yè)所有者權益中引入社會資本形成的少數(shù)股東權益由2012年底的3.1萬億元增加到2020年的9.4萬億元，占比由27%提升到38%。

2020年中央企業(yè)混改步伐明顯加快，三分之二的中央企業(yè)引進了各類社會資本。2020年1-8月，中央企業(yè)通過投資入股、并購重組、增資擴股等方式引入超過1700億元的社會資本，同比增長28%，投資入股超過6000家非公企業(yè)，投資總額超過4000億元。此外，2020年，中國誠通控股集團有限公司作為主要發(fā)起人成立了中國國有企業(yè)混合所有制改革基金，基金總規(guī)模2000億元，首期募集資金707億元，在基金層面實現(xiàn)了混合所有制，進一步拓寬了社會資本參與國企混合所有制改革的渠道。

02、國有企業(yè)混合所有制改革的歷史沿革及政策依據

1978年12月，黨的十一屆三中全會決定中國實行市場經濟體制，激活了多種市場主體，促進了民營企業(yè)迅速發(fā)展，為國有企業(yè)混合所有制改革奠定了制度基礎。改革開放40年發(fā)展過程中，民營企業(yè)在行業(yè)準入、資源配置和財務融資等方面遭遇瓶頸制約，國有企業(yè)在法人治理、經營機制、績效考核等方面突顯局限，基于發(fā)展戰(zhàn)略和市場競爭，國有企業(yè)和民營企業(yè)之間已經開展了多種形式的合作，為國有企業(yè)混合所有制改革積累了實踐經驗。2013年11月黨的十八屆三中全會提出“積極發(fā)展混合所有制經濟”，2015年9月國務院發(fā)布《關于國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經濟的意見》，2017年10月黨的十九大報告強調“深化國有企業(yè)改革，發(fā)展混合所有制經濟，培育具有全球競爭力的世界一流企業(yè)”，為國有企業(yè)混合所有制改革提供了政策安排。

03、國有企業(yè)混合所有制改革的目的和意義

(一)國企混改有助于適當放開國家壟斷的行業(yè)，將民營資本留在國內，解決民營資本外流的問題。經過四十年改革開放，中國民營資本不斷壯大。民營資本外流有很復雜的原因，有一個直接的原因是民營資本找不到合適的投資領域，競爭性的行業(yè)產能過剩，競爭激烈，投資回報率下降，民營資本不愿意再投資;壟斷性的行業(yè)國家不放開，導致民營資本在國內沒有合適的投資機會，進而將資本配置到海外資產上。國企混改，可以將不涉及國家安全、不涉及國民經濟命脈的壟斷行業(yè)逐步開放，吸引民營資本進入，將民營資本留在國內，促進中國經濟不斷改革發(fā)展。

(二)國企混改有助于幫助地方國企化解債務危機。有的地方國有企業(yè)，依靠自身國有背景和地方政府支持，擁有很多資源，發(fā)展?jié)摿�較大。但是由于市場化程度不高，運營管理效率低下，導致企業(yè)出現(xiàn)暫時虧損或短期經營困難，資產負債率偏高。在這種情況下，通過國企混改，地方國有企業(yè)可以獲得新股東的資金，先進的管理理念，相關產業(yè)人才等，可以緩解國有企業(yè)暫時的債務危機，進入一個相對良性的發(fā)展軌道。

(三)國企混改有助于提升國有企業(yè)運行效率，提升企業(yè)市場活力。國企混改最根本的目標就是通過國企混改，提高混合所有制改革的質量和效率，通過股權結構多元化健全協(xié)調運轉、有效制衡的法人治理結構，進而把市場化機制引入國有企業(yè)，以提升企業(yè)的活力和競爭力。

(四)國企混改有助于構建企業(yè)競爭機制，重構市場競爭格局。現(xiàn)有國有企業(yè)，在市場上壟斷地位明顯，很多國企的市場份額是長期行業(yè)壟斷的結果，壟斷導致市場準入被限制，新的競爭者難以入局。久而久之，造成行業(yè)體制僵化，企業(yè)缺乏活力。國企混改，可以將民營資本帶入壟斷行業(yè)，產生鯰魚效應，重構市場競爭格局。

04、國有企業(yè)混合所有制改革應注意的主要問題

國企混改具有重要的目的和意義，國企混改也勢在必行，在混改過程中，應當積極關注和解決以下幾方面的問題：

(一)國企混改能否促進中國經濟結構升級與調整

從宏觀方面看，國企混改的最終目的是為了促進中國經濟結構升級與調整。我國經濟正處于轉變發(fā)展方式、轉換增長動能的攻關期。低端、產能過剩的產業(yè)要不斷去化，中高端產業(yè)要加快發(fā)展，現(xiàn)代化強國的建設需要更先進的產業(yè)布局。國企混改就是以市場化資源配置效率為目標，促進國企經營體制機制轉變，從而有效提升國有資本運營配置效率，實現(xiàn)國有資本功能放大、影響力提升，帶動我國各行業(yè)升級、經濟發(fā)展。國企混改，也是為了解決國家在產業(yè)結構升級與調整過程中缺資金，同時民營資本又不能進入國家壟斷，限制性行業(yè)投資的結構性矛盾。國企混改，可以將國有企業(yè)在獲取政策、資源、資金方面的優(yōu)勢和民營企業(yè)在運營效率，市場競爭方面的優(yōu)勢互補，共同發(fā)展，引導各類資金共同促進中國經濟改革發(fā)展。

(二)國企混改能否提升企業(yè)經營效率，增強企業(yè)競爭力

從微觀上看，國企混改的根本目的是為了提升企業(yè)經營效率，增強企業(yè)競爭力，推動中國形成一批具有國際競爭力的世界一流企業(yè)。通過國企混改進一步提高企業(yè)經營效率，增強企業(yè)競爭力是判斷混改成功與否的一個重要標志。成功的國企混改，在評價混改效果時，應該把是否提高企業(yè)運營效率、是否提高投入產出能力、是否提高資源使用效率等作為國企混改的主要標準，而不只是引進一個戰(zhàn)略投資者、實行了混合所有制結構，只看到表面上的混改。

(三)國企混改后國有股份和民營股份對企業(yè)控制權的問題

目前進行混合所有制改革的主要是大型和特大型國有企業(yè)，而且多數(shù)屬于壟斷行業(yè)，對這些企業(yè)實施所有權改革，不僅會涉及經濟問題，更會涉及國家的戰(zhàn)略和政治問題。國有企業(yè)作為實現(xiàn)國家戰(zhàn)略目標的主要載體追求實現(xiàn)國有資產的增值保值，看重長期利益;民營資本注重投資回報率，追求短期利益。國有企業(yè)必要時需要為政府謀求社會收益，民營資本在很大程度上追求商業(yè)利益，這些矛盾會直接體現(xiàn)在混改企業(yè)控制權的爭奪上。對于民營資本，如果混改后不能參與到企業(yè)的治理政策，同股不同權，長時間沒有話語權，民營資本就會退出混改。對于國有資本，如果完全放棄企業(yè)的控制權，那么與混改的初衷又是違背的。所以混改企業(yè)的國有股份和民營股份各占多少，混改企業(yè)控制權掌握在誰的手里，是混改過程中必須考量和平衡的一個問題。

(四)國企混改過程中國有資產流失的問題

擔心國有資產流失，被外界誤解為存在輸送利益等行為的問題也是混改過程中的一大障礙。由于現(xiàn)有的國有資產評估機制、產權交易市場的發(fā)展都不完善，對國有資產的定價，交易還有改善的空間。國企混改過程中，國有資產的估值到底是高估，還是低估，都是見仁見智。因此，這些可能性使得國有企業(yè)管理層產生混合所有制改革會導致國有資產流失的擔憂，影響國有企業(yè)進行混合所有制改革的推進。

(五)國有企業(yè)混改后社會責任缺失的問題

國有企業(yè)是國家的企業(yè)，是黨領導的企業(yè)，是人民的企業(yè)。它承擔的是支撐政權的主要經濟基礎，是承擔社會責任的重要主體。國企混改后，由于加入民營股東，民營資本具有很強逐利性，缺乏必要的社會責任意識。所以對于混改的企業(yè)，要讓經營者有均衡考慮的意識，一方面要有追求合理利潤的動機;另一方面也要讓員工、社會滿意，對混改企業(yè)領導干部的考核應與企業(yè)利潤、社會責任、創(chuàng)造就業(yè)崗位多因素掛鉤。

05、國有企業(yè)混合所有制改革的路徑

混合所有制改革是本輪國企改革的主要方式，不僅是不同所有制企業(yè)在股權層面的合作，更涉及到“混”后不同所有制的融合以及公司治理機制優(yōu)化�？衫�用產權轉讓、增資擴股、投資并購、出資新設、上市重組(首發(fā)上市和上市公司資產重組、發(fā)行證券、資產注入、吸收合并)、員工持股、股權置換等多種路徑穩(wěn)步推進，從而實現(xiàn)國有資本與非國有資本交叉持股、相互融合引入非國有資本參與國有企業(yè)改組改革。

(一)整體或核心子公司上市

整體或核心子公司資產重整、估值并上市之后可以引入大量自然人資本和機構投資者，豐富股權結構，達到混合所有制改革的目的。

(二)原股東產權轉讓

通過原股東產權轉讓的路徑實施混改，本質上屬于“存量混改”，即在不改變混改企業(yè)注冊資本或股本的基礎上，通過原股東對外轉讓股權的方式實現(xiàn)混改的目的。

根據《企業(yè)國有資產交易監(jiān)督管理辦法》的規(guī)定，產權轉讓原則上不得對受讓方設定資格條件，主要遵循“價高者得”這一根本原則。

(三)增資引入新股東

通過設定投資者資格條件并開展綜合評議或競爭性談判的方式遴選最切合自身發(fā)展需求的投資者，也能解決混改企業(yè)的資金需求問題，有效解決部分國有企業(yè)存在的資產負債率偏高問題。因此，增資擴股系目前國企混改的主流模式。

(四)引進戰(zhàn)略投資者

戰(zhàn)略投資者一般是國內外具有資金、技術、產業(yè)的投資機構，通過認購國有企業(yè)股權，參與國企經營，獲得回報。國企改革最艱難的部分在于混改，而混改最重要的部分是國企股權的讓渡，并引入新的戰(zhàn)略投資者，進而對公司進行一系列現(xiàn)代化企業(yè)制度改革，包括：職業(yè)經理人制度、員工持股、高管股權激勵等，核心是要消除公司制度的代理問題，從而激發(fā)企業(yè)活力，提升效率。

引入戰(zhàn)投的原因：經驗借鑒，取長補短;擴展主業(yè)，協(xié)同進步;業(yè)務轉型，創(chuàng)新優(yōu)化。

(五)開展員工持股

開展員工持股是國有企業(yè)進行混合所有制改革的重要路徑之一，一方面，可以通過引入企業(yè)員工持股豐富國有企業(yè)持股結構，提升經營效率;另一方面，可作為股權激勵，調動員工工作積極性、降低人才流失。實踐中員工持股常常與增資擴股相配套，即混合所有制改革與混合所有制企業(yè)員工持股可同時開展。

目前，在增資擴股的混改路徑下，業(yè)已形成“增資擴股+員工持股”的典型模式。

(六)管理層股權激勵

國有企業(yè)混改和實行管理層股權激勵后，國企權益方基于對于混改國企的基本面、品牌和商譽價值的外溢效應長期看好，國企的股東權益方或降低對最低年度收益率的要求，使得股本成本降低，針對管理層股權激勵有利于發(fā)揮公司管理層的人力資本積極性，留住核心的骨干人才，有效提升國有企業(yè)人力資本的積極性，進而使得企業(yè)經營性應收項目增加額提升，流動資產提升，以上因素疊加將使得國有企業(yè)的加權平均成本降低，會提升企業(yè)的公司自由現(xiàn)金流，進而提升公司內在價值。

1、增資引入新股東方式的具體實施步驟：

第1步：制定增資方案;

第2步：內部決議;

第3步：國資委/政府審批;

第4步：審計、評估;

第5步：產權市場公開征集;

第6步：簽署交易合同、登記

第1步，制定增資方案：增資企業(yè)應當按照企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略做好增資的可行性研究和方案論證;增資后企業(yè)的股東數(shù)量須符合國家相關法律法規(guī)的規(guī)定。

第2步，內部決議：增資企業(yè)應當按照企業(yè)章程和內部管理制度進行決策，形成書面決議;國有控股和國有實際控制企業(yè)中國有股東委派的股東代表，應當按照委派單位的指示發(fā)表意見、行使表決權。

第3步，國資委/政府審批：國資監(jiān)管機構負責審核國家出資企業(yè)的增資行為;其中，因增資致使國家不再擁有所出資企業(yè)控股權的，須由國資監(jiān)管機構報本級人民政府批準。

第4步，審計、評估：增資事項經批準后，由增資企業(yè)委托具有相應資質的中介機構開展審計和資產評估;增資企業(yè)原股東同比例增資等特定情形時可以依據評估報告或最近一期審計報告確定企業(yè)資本及股權比例。

第5步，產權市場公開征集：通過產權交易機構網站對外披露信息公開征集投資方;通過資格審查的意向投資方數(shù)量較多時，可以采用競價、競爭性談判、綜合評議等方式進行多輪次遴選;以資產評估結果為基礎，結合意向投資方的條件和報價等因素審議選定投資方。

第6步，簽署交易合同、登記：增資協(xié)議簽訂并生效后，產權交易機構應當出具交易憑證，通過交易機構網站對外公告結果;增資企業(yè)按照工商登記相關要求辦理登記備案。

第7步，特殊事項：涉及已上市國有公司增資的，應當遵守上市公司國有股權管理以及證券監(jiān)管相關規(guī)定;涉及交易主體資格審查、反壟斷審查、特許經營權、國有劃撥土地使用權、探礦權和采礦權等政府審批事項的，按照相關規(guī)定執(zhí)行;投資方為境外投資者的，應當符合外商投資產業(yè)指導目錄和負面清單管理要求，以及外商投資安全審查有關規(guī)定。

2、原股東產權轉讓方式的具體實施步驟：

第1步：制定轉讓方案

第2步：內部決議

第3步：國資委/政府審批

第4步：審計、評估

第5步：產權市場公開轉讓

第6步：簽署交易合同、交割

第1步，制定轉讓方案：轉讓方應當按照企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略做好轉讓的可行性研究和方案論證;涉及職工安置事項的，安置方案應當經職工代表大會或職工大會審議通過。

第2步，內部決議：轉讓方應當按照企業(yè)章程和內部管理制度進行決策，形成書面決議;國有控股和國有實際控制企業(yè)中國有股東委派的股東代表，應當按照委派單位的指示發(fā)表意見、行使表決權。

第3步，國資委/政府審批：國資監(jiān)管機構負責審核國家出資企業(yè)的產權轉讓事項;其中，因產權轉讓致使國家不再擁有所出資企業(yè)控股權的，須由國資監(jiān)管機構報本級人民政府批準。

第4步，審計、評估：轉讓事項經批準后，由轉讓方委托會計師事務所對轉讓標的企業(yè)進行審計;涉及參股權轉讓不宜單獨進行專項審計的，轉讓方應當取得轉讓標的企業(yè)最近一期年度審計報告;對按照有關法律法規(guī)要求必須進行資產評估的轉讓事項，轉讓方應當委托具有相應資質的評估機構對轉讓標的進行資產評估，轉讓價格應以經核準或備案的評估結果為基礎確定。

第5步，產權市場公開轉讓：轉讓原則上通過產權市場公開進行，原則上不得針對受讓方設置資格條件，確需設置的，不得有明確指向性或違反公平競爭原則;轉讓項目首次正式信息披露的轉讓底價，不得低于經核準或備案的轉讓標的評估結果;轉讓信息披露期滿、產生符合條件的意向受讓方的，按照披露的競價方式組織競價。

第6步，簽署交易合同、交割：受讓方確定后，轉讓方與受讓方應當簽訂產權交易合同;交易價款原則上應當自合同生效之日起5個工作日內一次付清;交易合同生效，并且受讓方按照合同約定支付交易價款后，產權交易機構應當及時為交易雙方出具交易憑證。

第7步，特殊事項：涉及已上市國有公司股份轉讓的，應當遵守上市公司國有股權管理以及證券監(jiān)管相關規(guī)定;涉及交易主體資格審查、反壟斷審查、特許經營權、國有劃撥土地使用權、探礦權和采礦權等政府審批事項的，按照相關規(guī)定執(zhí)行;受讓方為境外投資者的，應當符合外商投資產業(yè)指導目錄和負面清單管理要求，以及外商投資安全審查有關規(guī)定。

3、國有企業(yè)混合所有制改革各個階段的具體工作安排：

(1)方案制定與報批階段：組建工作組與聘請中介機構→方案制定與內部決議→混改方案的外部審批;

(2)進場前的準備階段：執(zhí)行財務審計與資產評估→根據實際需求進行信息預披露/預公告→與產權交易所溝通進場事宜;

(3)掛牌公告階段：遞交掛牌申請文件→盡職調查與反向盡職調查→投資者提交投資申請與投資者資格審查→投資者繳納保證金;

(4)投資者遴選階段：方案的確定與實施→遴選最終投資者并確認→向投資方出具結果通知書;

(5)協(xié)議簽署與交割階段：簽署增資協(xié)議→產權交易所公告→產權變更登記/工商變更登記。

4、國有企業(yè)混合所有制改革的股權比例設置：

混改主要混的就是股權結構，股權比例設計是否科學合理是影響混改成功與否的核心所在。股權結構設計有幾個重要節(jié)點：67%(絕對控制權);51%(相對控制權);34%(一票否決權);30%(上市公司要約收購線);20%(同業(yè)競爭警示線);10%(臨時會議權);5%(重大股權變動警示線);3%(臨時提案權);1%(代位訴訟權)。企業(yè)混改過程中要策略得當，攻守有道，劃出幾條股權關鍵線，明確哪條要力爭、哪條要死守、哪條要嚴防、哪條要釋放。

從國企混改實踐來看，國有股東需重點關注三條線：67%、51%、34%。67%意味著國有股東可以對公司決議形成絕對控制(除了公司為控股股東提供擔保等特殊情況);51%意味著國有股東仍能控制公司的普通決議(除了修改公司章程、增加或者減少注冊資本，以及公司合并、分立、解散或者變更公司形式等重大決議);34%意味著國有股東仍能對修改公司章程等重大事項進行一票否決。

一股獨大或股權過于分散都不利于建立科學合理的股權結構，一股偏大且不會形成兩方對抗局面的股權結構，更有利于建立有效制衡、科學決策的公司治理結構。

06、對國有企業(yè)混合所有制改革的展望

混合所有制的深入推進，極大地發(fā)揮了非國有股東的積極作用，推動完善國有企業(yè)及其他企業(yè)的公司治理，助推各類所有制資本取長補短、相互促進、共同發(fā)展。混合所有制改革過程中，國有企業(yè)加快深化三項制度改革，有的企業(yè)在加強業(yè)績考核的同時實施員工持股等長期激勵，有效促進了經營機制的市場化。國有企業(yè)混合所有制改革深入推進，在有效促進企業(yè)經營機制轉換的同時，中央企業(yè)還通過產業(yè)鏈、供應鏈的合作，與地方國有資本、民營企業(yè)、中小企業(yè)協(xié)調發(fā)展，加快中央企業(yè)、社會資本整合，有效地發(fā)揮了國有資本的影響力和帶動力。

下一步，要繼續(xù)堅持因地施策、因業(yè)施策、因企施策，宜獨則獨、宜控則控、宜參則參，不搞拉郎配，不搞全覆蓋，不設時間表，分層分類深化混合所有制改革。要重點推進國有資本投資、運營公司出資企業(yè)和商業(yè)一類子企業(yè)混合所有制改革，穩(wěn)妥推進商業(yè)二類子企業(yè)混合所有制改革，規(guī)范有序推進具備條件的公益類企業(yè)投資主體多元化，加強對混改全過程的監(jiān)督，切實防止國有資產流失。要通過進一步深化混合所有制改革，在推動中央企業(yè)與中小企業(yè)合作，加強與各類企業(yè)進行股權融合、戰(zhàn)略合作、資源整合，加強產業(yè)鏈供應鏈上下游協(xié)同，實現(xiàn)各類市場主體協(xié)同發(fā)展的同時，進一步推動混合所有制企業(yè)深度轉換經營機制，成為依法自主經營、自負盈虧、自擔風險、自我約束、自我發(fā)展的獨立市場主體。

來源:金城律師事務所

圖片來源：找項目網

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