深化混改請注意三個重要認識誤區(qū)

2021-05-14

國企改革三年行動，正在緊鑼密鼓進行。

國企混改整體部署，以“完善治理、強化激勵、突出主業(yè)、提升效率”為核心目標，積極穩(wěn)妥進行深化，避免盲目性、避免一刀切、避免運動式、避免一混了之，成為新的指南、新的共識。

不過，在過去的一些日子里，我們也發(fā)現在“深化混改”的理解上，出現一些新聲音，產生一些新觀點，如果不及時進行辨析、識別，有可能對混改未來抉擇產生影響。

作為獨立第三方，我們認為有必要就此展開深入思考、積極探討，認真來寫一寫。

誤區(qū)一：國資混國資不算混改?

近日看到有觀點認為，一些央企和地方國企的混改項目引入了“央地合作”、“國資基金”等模式，因為投資者為國有資本股東，這樣的混改方式違反了混改必須和非公資本一起開展的基本原則，根本不是真混改。

國資混國資到底算不算混改?有沒有用?是不是作秀?

這類問題確實要說一說。

首先，一些專家人士對于混合所有制經濟的概念理解，還不由自主的把關注點停留在“混”上，特別看重國有資本和非公資本的混合“婚姻”，堅信只有這樣的關系才是純正基因，才可能提高國企的效率、激發(fā)國企的活力。

我只能說，這種觀點，是因為專家們還沒有深入到國企實實在在的改革環(huán)境里，對混改的實操理解還停留在半空中。

發(fā)展混合所有制經濟，是十八屆三中全會提出的要求，但是推動“產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學”的國企現代企業(yè)制度，早在上世紀九十年代初期就開始了。

股份制作為國有經濟的主要實現形式，已經成為全國國企改革的基本方式，國企混改作為發(fā)展股份制的一種展開形式，豐富了國企股權改革的內容，但并不是國企股權改革的全部。

從多年以前開始，混改這個概念的準確表述，就已經修訂稱為“混改和股權多元化”。

這樣調整的目的，就是為了讓大家從“國有資本”和“非公資本”這樣的概念糾結當中解脫出來，從股權多元化和股份制經濟這個更大的范疇來思考國企改革的方式和效果。

所以，可以明確的說，國資與國資之間的股權交易，并不屬于狹義的所謂“混改”，但是百分百是國企股權多元化的內容，也同樣是本輪混改和股權多元化積極推動的核心工作之一。

解決了概念混淆問題，我們再從源頭上追溯一下，為什么有的國企改革項目最后是國有資本來參與?為什么不找非公資本?

第一點，國企分類改革的政策要求如此。

混改的政策原則是，充分競爭的商業(yè)一類企業(yè)積極穩(wěn)妥推動混改，國有資本可參可控，具有國民經濟四梁八柱作用的商業(yè)二類企業(yè)需要國有資本控股，鼓勵股權多元化，同時公益類項目原則是獨資，推動市場化的運作機制和項目投資主體多元化。

每家國有企業(yè)在混改時都要判斷衡量自己的實際分類屬性，如果是后兩類，那么引入國有資本是題中之意，而且是標準答案。

第二點，市場選擇投資者的結果如此。

我們所接觸的擬混改企業(yè)，在選擇哪一類投資者方面都沒有先天設限，用“國有”、“非國有”來排除某其中一類，或者有所謂“民資歧視”，只要是“高匹配度、高認同感、高協同度”的伙伴，都是歡迎的。

但是一些項目最終花落國有背景投資者或者國有基金，確實是市場選擇的結果而不是人為指定的結果。

從投資者角度來看，滿足“三高”條件的非公資本，在對國企投資回報預期和持股比例方面一般都有相對較高的要求，并非每個國有混改企業(yè)都能達到。

從國企股東角度來看，與國有背景的資本進行股權改革討論，在企業(yè)未來戰(zhàn)略發(fā)展、資源擴展、管控機制、監(jiān)管理念等核心問題上，能夠更容易形成共識。

這些都是事實。

所以，兩個方向的原因一起作用，就形成了一些混改項目最終由國有背景資本參與的結果。

混改企業(yè)股權交易，本身就是市場交易，如果這個過程是買賣雙方的市場行為，達到了雙方效用最大化，為什么我們非要在意買方的標簽呢?

第三點，國有資本也是市場化資本。

混改的初衷，是通過民營企業(yè)的市場化機制來提升國企的效率。但是國企就沒有市場化機制嗎?

非也。

中國的國有企業(yè)通過30年股份制改革，很多都已經成為股權多元化的集團企業(yè)，其中一部分的市場化機制改革相當到位。

舉個例子，上海綠地集團過去幾年在國內混改領域里非�；钴S，這家企業(yè)并不是簡單的民企或者國企，而是一家發(fā)源于上海市屬國有資本的混合所有制企業(yè)。

如果按照簡單的國有資本和非公資本邏輯來判斷，綠地集團參與的混改到底算哪一類呢?

同樣，近幾年成立的中央和地方國有資本基金，都是在市場化導向下運營的私募金融機構，內部項目投資的標準和管理機制與其他私募基金完全相同，它們的基金經理對國有企業(yè)混改項目的選擇甚至更為嚴格，這樣的基金參與混改，難道是一件壞事嗎?

2018-2020年部分混改和股權多元化項目，正是由于在分層分類政策要求下，在投資者市場選擇的機制決定下，在國有資本市場化運作保障下，共同作用形成了國有背景資本參與的結果。

這個結果，對于混改企業(yè)有幫助、對于投資企業(yè)有回報、對于國有股東有效果，可以實現三贏，有何不妥呢?

“不管黑貓白貓，抓住老鼠就是好貓”。

混改不是經濟學概念，必須放到活生生的企業(yè)實踐當中進行評斷。

在混改和股權多元化實踐中涌現出國有背景的“白馬騎士”，不僅不應受質疑，而應積極鼓勵，探索國企業(yè)股權市場化改革的新道路!

誤區(qū)二：深化混改，就是放慢改革節(jié)奏?

從積極穩(wěn)妥推進混合所有制改革，到積極穩(wěn)妥深化混合所有制改革，“推進”改為“深化”，兩個字之差，改革發(fā)力點發(fā)生了一些變化，怎么來正確理解，深刻解讀?

有的企業(yè)朋友，從字面的意思，認為“推進”就是要在范圍上擴大，“深化”就是在原有范圍上做實。

那是不是說，深化混改就是要放慢原定的混合所有制改革節(jié)奏，或者說可以原地不動了?

回答這個困惑，我們必須要先回到“推進”或者“深化”的起點，看一看截止到目前，國企混改的進展情況是什么樣子的?

根據知本咨詢國企混改研究院的2020年相關數據統計，全國各地混改企業(yè)數量占同口徑國有企業(yè)總數量的比例，也就是所謂“混改率”，大致有三個可對比數據：

領先水平：包括中央企業(yè)、北京國企、上海國企、浙江國企等在內，混改率已經超過了70%;

平均水平：如果把全國公布的混改率數據進行平均，得出全國范圍內混改率達到56%左右;

低于平均：一些內地省份的混改率數據不到50%，也有40%及之下的省區(qū)存在。

從中央企業(yè)的情況來看，混改在數量層面上，進展是明顯的。

混改企業(yè)數量占比從2013年剛剛超過50%，發(fā)展到近期超過70%;由于主要央企的核心資產都不同程度上實現上市，所以央企商業(yè)一類企業(yè)的混改企業(yè)戶數占比已經達到75%-80%，商業(yè)二類企業(yè)也有接近60%完成了混改和股權多元化任務。

看到這些數據，您就能體會到為什么在新的階段要大力“深化混改”，而不再是“推進混改”。

這首先是因為，對于包括中央企業(yè)在內的很多領先地區(qū)，混合所有制和股權多元化企業(yè)已經達到了比較高的比例，而不是剛剛起步。

中央企業(yè)以及這些領先地區(qū)的面對的主要問題，是如何把既有的混改企業(yè)做深、做透、做到位，在“改機制”這個短板上補課，而不再是把剩下的小小一部分企業(yè)繼續(xù)混改。

這本身是基于現實、實事求是的考量。

還是因為實事求是，我們在理解深化混改這個基本意圖時，也不能一刀切，對于所有省份都是一樣的理解。

對于很多內陸省份地區(qū)而言，混改率不到50%，資產證券化率也低于全國平均水平，這些地方的國企混改和股權多元化，“深化”改革的發(fā)力點，依然是要持續(xù)推動國企通過這類改革來提升資本和股權的市場化程度，達到平均線、及格線，而不是簡單去和中央企業(yè)的發(fā)展狀態(tài)進行比較，片面理解混改要求，改革止步不前、原地搖擺。

所以，深化混改是基于實事求是原則的新要求，對于深化概念的理解，也必須“因地施策、因業(yè)施策、因企施策”。

深化混改不是停滯不前，而是要在更大的效能上發(fā)揮積極向前。

誤區(qū)三：“改機制”是新混改企業(yè)的事?

積極穩(wěn)妥深化混改，走深、走實的核心，是對混改企業(yè)的機制改革強化到位，不能“一混了之”，因為從混改的目標來看，核心是提升國企的機制活力，沒有機制改革，混改就有始無終。

提出深化混改企業(yè)機制改革，主要是針對很多換湯不換藥的“五老”企業(yè)：

董事會還是老擺設;

上級管理還是老辦法;

干部觀念還是老路數;

一把手還是老模式;

員工還是老習慣。

正是因為如此，混改企業(yè)的深化機制改革，包括了做實董事會、做優(yōu)國有股東管控授權、做好董監(jiān)高人員選任、做實三項制度改革、做活激勵約束機制和中長期激勵等五大領域的內容。

可以說，混改企業(yè)的機制改革，是近期混改深化的中心議題、關鍵議題。

在這個內容上，大家沒有疑惑，很清晰。

但是在誰必須開展改革的主體問題上，我們感覺還挺模糊。

最關鍵的一點是，“誰才是必須改革的混改企業(yè)呢?”

看到這個問題，很多國企的朋友第一直覺反應，就是這幾年無論通過增資擴股，還是通過合資新設等方式成立或改組的那些標準的混合所有制企業(yè)“新兵”。

顯而易見，深化機制改革，這些企業(yè)必須做到位。

但是，混改企業(yè)機制改革，在全國近20萬家國企法人主體中，只涉及到這幾千家新混改企業(yè)嗎?

仔細想來，這是很有問題的。

拿數據來說，上文提到的混改率指標說明，中央企業(yè)已經超過了70%，全國的平均值也超過了50%，一半以上的國有企業(yè)已經成為了混改和股權多元化的企業(yè)。按照三年行動混改企業(yè)推動機制改革的政策要求，這些統計進入混改范圍的，占總企業(yè)數量一半以上的國企，肯定都應該是積極推動“改機制”的核心對象，這一點不要搞錯!

在這些企業(yè)當中，有哪些最重要?

第一類，國有控股上市公司。很多這種類型的上市公司管控著國企集團大部分資產、收入、利潤，是國企集團的核心組織單元。

很多國有控股上市公司是企業(yè)集團的二級單位，下轄大量的三、四級子企業(yè)。

從股權結構上講，這些上市公司是標準的混合所有制企業(yè)，所以理所應當率先進行市場化機制改革。

但是，實際情況是，長期以來形成的模式，是國企集團一般完全按照核心全資企業(yè)的方式對重要上市公司進行穿透式管理，這種管控方式是不是要在混改機制改革中按照要求修改、優(yōu)化、提升呢?

——很有必要。

不過，這個意識并沒有在眾多國有控股上市公司成為主流，大家都把注意力集中到下屬的那些新混改企業(yè)，忘記了自己才是最核心的混改企業(yè)，自己才是改機制的關鍵部位!

讓我再次呼吁：機制改革，從上市公司開始!

第二類，國有合資合營企業(yè)。很多國有企業(yè)長期以來通過中外合資、國內合資合作等方式，形成了較大規(guī)模的股權多元化下屬公司。

對于這樣的企業(yè)，我們也需要按照“改機制”的整體要求，進一步落實集團差異化管控要求，提升董事會實質作用發(fā)揮，并且在這些合資合營企業(yè)率先徹底完成三項制度改革，重點解決一些國有企業(yè)的合資合營公司參照全資企業(yè)管理，并逐漸體制復歸的問題。

第三類，國企總部機關。這里所指總部機關，既包括集團公司職能部門，也包括大型央企二級集團的總部。

國企混改的機制改革，必須從這里開始，才有可能順利落地。