目前，混合所有制改革還處于試點過程中，各地在推進混改方面實施了一系列舉措。為此，基于政策和文獻研究，提出關(guān)于混改的五個關(guān)鍵問題，并對其進行分析和提出建議，分別是：第一，首要目標(biāo)是提高國有企業(yè)和國有資本的運營效率;第二，要與供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革緊密結(jié)合，尤其是去產(chǎn)能和去杠桿;第三，頂層保障是從政府和國資平臺公司兩個層面建立相適應(yīng)的國資管理體制;第四，著力點是營造公平市場環(huán)境和逐步放開壟斷領(lǐng)域;第五，切勿忽視發(fā)揮國企優(yōu)勢和放大國資功能。

自十八屆三中全會提出積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟之后，國有企業(yè)混合所有制改革從中央到地方、從理論到實踐、從政策到執(zhí)行等方面都受到了社會各界的廣泛關(guān)注。

目前，混改仍處于試點和探索階段，尚無統(tǒng)一模式可供參照。如何使國企的混合所有制改革進一步推進和深化，本文將從現(xiàn)有政策、研究和實踐中提煉出關(guān)于混改的五個關(guān)鍵問題，對其進行分析和提出建議。

明確首要目標(biāo)：提高國企和國有資本的運營效率

與20世紀(jì)90年代國企改革以扭虧解困為主要目的不同，提高國有企業(yè)和國有資本的運營效率應(yīng)是混改的首要目標(biāo)。混改不只是產(chǎn)權(quán)的變動，更重要的是把民企靈活的市場機制和創(chuàng)新的管理理念引入國企，進而提高經(jīng)營效率。唯有如此，做強做優(yōu)做大國有企業(yè)和增強國有經(jīng)濟的活力、控制力、影響力、抗風(fēng)險能力才能有章可循。

近年來，國有企業(yè)資產(chǎn)總額實現(xiàn)了快速增長。以央企為例，從2005年的10.6萬億元增長到2016年的69.5萬億元，年均增長率達18.7%。但必須認(rèn)識到，預(yù)算軟約束、內(nèi)部激勵不足、所有者缺位以及政策性任務(wù)等多種因素影響著國企真正的經(jīng)營效率。

混改的關(guān)鍵是要觸及國企效率偏低問題，要引入外部力量完善治理結(jié)構(gòu)，營造國有股東和中小股東平等行使權(quán)利、共生共贏的環(huán)境，以提高國企的決策和經(jīng)營效率，同時還要優(yōu)化國企激勵機制。換句話說，混改“藥方”主要是為了醫(yī)治部分國企缺乏活力的病癥。

此外，還要防范“混合所有制失靈”。具體來說，有兩種不良后果值得警惕：一種是國資仍擁有實際控制權(quán)，包括絕對控股和相對控股，會繼續(xù)依仗壟斷優(yōu)勢和強化行政壁壘，而民資則選擇“搭便車”來分享壟斷利潤，這樣的改革無實質(zhì)意義;另一種是民資擁有實際控制權(quán)，會誘導(dǎo)國資代理人放棄監(jiān)督，甚至選擇妥協(xié)合謀，從而導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失等問題，這就對混改背景下的國資監(jiān)管能力提出了更高要求。

與供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革緊密結(jié)合

基于國企的巨大體量和重要地位，要改革我國經(jīng)濟的供給結(jié)構(gòu)，國企必定首當(dāng)其沖。因此，國企混改必須與供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革緊密結(jié)合，要圍繞“三去一降一補”五大任務(wù)來推進。其中尤以去產(chǎn)能和去杠桿為重點。

首先在去產(chǎn)能方面，產(chǎn)能嚴(yán)重過剩、庫存嚴(yán)重積壓的行業(yè)多集中在國有企業(yè)，所以去產(chǎn)能的重點自然也是國企。2016年，我國主要行業(yè)的去產(chǎn)能任務(wù)如期完成。其中，中央國企化解鋼鐵過剩產(chǎn)能1019萬噸，完成率141.7%，化解煤炭過剩產(chǎn)能3497萬噸，完成率109.9%。但這背后不容忽視的是，去產(chǎn)能并沒有完全發(fā)揮出市場在資源配置中的決定性作用。因此，化解過剩產(chǎn)能應(yīng)更多地依靠市場作用，這也要求國企必須向完全的市場主體轉(zhuǎn)變。混改恰逢其時，將依托外部資本來完善國企的現(xiàn)代企業(yè)制度、加速市場化進程和減少政府干預(yù)。

其次在去杠桿方面，根據(jù)中國社科院的測算，截至2015年底，我國金融部門、居民部門、包含地方融資平臺的政府部門以及非金融企業(yè)部門的杠桿率分別為21%、40%、57%和156%。其中，非金融企業(yè)的高杠桿又主要集中在國企，特別是產(chǎn)能過剩和資本密集型行業(yè)，比如煤炭、化工、鋼鐵等。在經(jīng)濟下行時，它們只能通過舉借新債來維系現(xiàn)有債務(wù)的利息支付和本金償還，這在進一步提高杠桿的同時還增加了系統(tǒng)性金融風(fēng)險。很明顯，與銀行貸款、發(fā)行債券和政府補貼相比，混改能以股權(quán)形式吸納社會資本來降低杠桿率，還能助力處置“僵尸企業(yè)”，降低經(jīng)濟風(fēng)險。具體方式可包括債轉(zhuǎn)股、增資擴股、股權(quán)置換、資產(chǎn)證券化、存量資產(chǎn)盤活、企業(yè)間兼并重組等。

做好頂層保障：建立相適應(yīng)的國有資產(chǎn)管理體制

市場化是國企改革的兩大愿景之一。市場經(jīng)濟的快速發(fā)展對政府監(jiān)管國企的能力提出了新的要求。而且，政府與國企之間不僅在產(chǎn)權(quán)，還在政策、人事、黨務(wù)等多方面關(guān)聯(lián)。因此，隨著混改的深入，政府亟需建立相適應(yīng)的國有資產(chǎn)管理體制來做好頂層保障。需指出的是，一般意義上的國資管理指的是國資委的工作，但這是不完全的。本文將從政府和國資平臺公司兩個層面來論述。

首先在政府層面，1978年以來，政府對國企的管理實現(xiàn)了從“管工廠”到“管企業(yè)”，再到“管資產(chǎn)”，直至“管資本”的三次轉(zhuǎn)型。當(dāng)然，最后一次轉(zhuǎn)型還未完成。國資委自2003年作為國務(wù)院直屬特設(shè)機構(gòu)成立以來，在代為履行出資人職責(zé)、指導(dǎo)國企改革重組、推動國資保值增值等方面發(fā)揮了重要作用。

其他機構(gòu)也對國企產(chǎn)生影響。我國的國企管理體制具有復(fù)雜性和嚴(yán)密性的特點。以央企為例，國資委、財政部、審計署、組織部、人力資源和社會保障部、全國總工會、中紀(jì)委等都會參與到國企管理。而且，各級黨委和企業(yè)黨組織在國企管理中也占據(jù)著舉足輕重的地位。

其次在國資平臺公司層面，《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》提出，改組組建國有資本投資、運營公司，本文統(tǒng)稱其為“國資平臺公司”。自2014年以來，國資委對此開展了兩批央企試點。比如，國投公司、誠通集團、國新公司改組為國有資本運營公司，神華集團、中國五礦、招商局集團、中交集團、保利集團進行國有資本運營公司試點。2017年6月，國資委副秘書長兼新聞發(fā)言人彭華崗在媒體溝通會上表示，未來央企將主要分為三類：實體產(chǎn)業(yè)集團、投資公司和運營公司。

在此專門介紹新加坡淡馬錫模式。作為典型的國外經(jīng)驗，淡馬錫資產(chǎn)管理公司經(jīng)常被國內(nèi)官員和學(xué)者提及，認(rèn)為其實現(xiàn)了“管資本”的要求。在我國最接近淡馬錫模式的是金融國資的匯金模式：與國資委同年成立的中央?yún)R金投資有限責(zé)任公司，代表國家對重點金融企業(yè)行使出資人權(quán)責(zé)。匯金模式采用“財政部-匯金公司-國有金融企業(yè)”的三層架構(gòu)，以出資額為限，以股權(quán)為紐帶，通過公司治理渠道行使出資人代表職責(zé)。這種國資管理模式也被上海、深圳、山東等地借鑒。但是相比新加坡，我國國企所處的行業(yè)范圍之廣、經(jīng)濟體量之大和實質(zhì)上承擔(dān)著政策性任務(wù)以及復(fù)雜的國情，決定了淡馬錫或匯金模式并不能完全適用。

總之，現(xiàn)行國資管理體制有很大程度的合理性，所以應(yīng)在其基礎(chǔ)上完善，而不是推倒重來，以免制度成本過大。具體來說：

在政府層面，首先國資委要把出資人職責(zé)充分授權(quán)給國有資本平臺公司，同時與其做好職能上的區(qū)隔，建立起“國資委-國有資本平臺公司-國有企業(yè)”的管理架構(gòu)，同時減少對國企業(yè)務(wù)的干預(yù)，讓平臺公司履行起職責(zé)，其他部門則間接通過相關(guān)政策使其貫徹政府意志，比如產(chǎn)業(yè)政策、公共服務(wù)等。其次，要把金融、鐵路、文化等國企納入進來，確保國資管理的整體性。

在國資平臺公司層面，為把國企做強做優(yōu)做大和增強國有經(jīng)濟活力、控制力、影響力、抗風(fēng)險能力，組建三類國有資本平臺公司：

第一類是關(guān)系國家戰(zhàn)略安全、主要涉及國民經(jīng)濟關(guān)鍵領(lǐng)域和自然壟斷行業(yè)的產(chǎn)業(yè)型國有資本投資公司，比如石油、航天、兵工、鐵路等。它要專注于一個或幾個主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，輔業(yè)要進行適當(dāng)剝離，主要目的是擴大國資的控制力。

第二類是多元型國有資本投資公司，比如華潤、保利、招商局等。它強調(diào)投資不同產(chǎn)業(yè)，子公司多處于充分競爭行業(yè)，主要目的是擴大國資的活力和影響力。需指出的是，突出主業(yè)、主輔分離等觀點并不適用此類企業(yè)，市場競爭自然會讓企業(yè)做出合理的選擇。

第三類是國有資本運營公司，比如誠通、國投和近幾年新成立的中國國有企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整基金公司、中國國有資本風(fēng)險投資基金公司等新型企業(yè)。它通過資本市場實現(xiàn)國資的保值增值，還要以“國家隊”的身份對創(chuàng)新行業(yè)投資支持，主要目的是放大國資的功能。

找準(zhǔn)著力點：營造公平市場環(huán)境，放開壟斷領(lǐng)域

根據(jù)國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)，近幾年民間固定資產(chǎn)投資增速呈現(xiàn)持續(xù)下滑的態(tài)勢：從2012年的24.8%降至2015年的10.1%，在2016年更是回落至個位數(shù)，而且與全國增速的差距愈發(fā)明顯，差值最大時達到6.2%。

渠道受限是民間投資增速下滑的重要原因，這又在一定程度上阻礙了混改，因為很多國企所處的正是壟斷性行業(yè)。因此，不管是充分釋放投資對拉動經(jīng)濟增長的動力，還是著眼于加速推動混改，都要求為民資疏通投資渠道。筆者認(rèn)為，關(guān)鍵是要找準(zhǔn)兩個著力點，即營造公平市場環(huán)境和逐步放開壟斷領(lǐng)域，讓民資在獲得要素資源和市場準(zhǔn)入方面享受到與國資同等的待遇。分析如下：

第一，營造公平市場環(huán)境主要針對民間資本獲得關(guān)鍵要素資源的機會不公平，如信貸、政府補貼、土地等。在信貸方面，世界銀行課題組(2007)通過分析中國120個城市的12400家企業(yè)在2002-2004年期間的財務(wù)數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)國企比民營企業(yè)更容易獲得銀行融資，但國企的平均資本回報率顯著低于民企和外企。在政府補貼方面，以2015年為例，獲得補貼最多的10家A股上市公司中，有7家是央企。再通過預(yù)算數(shù)據(jù)來佐證，財政部《關(guān)于2016年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2017年中央和地方預(yù)算草案的報告》顯示，2016年全國國有資本經(jīng)營預(yù)算收入2601.84億元，支出2171.46億元，相當(dāng)于前者的83.5%。也就是說，國企上繳國庫的分紅除16.5%調(diào)入一般公共預(yù)算和全國社保基金外，大部分又通過各種途徑返還給國企。

不公平的市場環(huán)境可歸結(jié)于政府對國企“天然的溺愛”。它將影響市場在資源配置中起決定性作用的實現(xiàn)，也為民資參與國企混改人為設(shè)置了障礙。在“放管服”改革推向縱深的背景下，政府應(yīng)把更多精力放在營造公平的市場環(huán)境上，減少對市場的越位干預(yù)，要消除所有制鴻溝，對各類企業(yè)在稅收、信貸、土地、經(jīng)營牌照等方面做到一視同仁，打破所謂的“玻璃門”、“彈簧門”和“天花板”，以推動國企混改。

第二，逐步放開壟斷領(lǐng)域是指政府要降低或消除由于市場準(zhǔn)入限制而形成的壟斷行業(yè)壁壘，并使之與國企混改相結(jié)合。2016年中央經(jīng)濟工作會議和《2017年政府工作報告》都提出，要在電力、石油、天然氣、鐵路、民航、電信、軍工等七大領(lǐng)域邁出混改的實質(zhì)性步伐。這些領(lǐng)域是典型的藍海市場，它們的放開必會吸引民營資本參與。這一方面將引入競爭，引導(dǎo)資源合理配置，一方面也會推動壟斷國企的改革，釋放出更多活力。比如，2017年1月1日實施的《鹽業(yè)體制改革方案》打破了長久以來的鹽業(yè)專營體制，這對提高食鹽供給質(zhì)量、滿足多樣化需求和做優(yōu)做強食鹽產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生了積極效果。

壟斷國企如何混改不能一概而論，應(yīng)結(jié)合具體行業(yè)類別。參考國資委、財政部和發(fā)改委頒布的《關(guān)于國有企業(yè)功能界定與分類的指導(dǎo)意見》，首先，對于提供公共物品和準(zhǔn)公共物品的國企，可通過轉(zhuǎn)讓股權(quán)、購買服務(wù)、特許經(jīng)營、委托代理等方式，鼓勵社會資本參與。在這方面，各地城市供水行業(yè)的改革已經(jīng)積累了可資借鑒的經(jīng)驗。其次，對于關(guān)系國家安全、國家經(jīng)濟命脈的行業(yè)領(lǐng)域和承擔(dān)重大專項任務(wù)的國企，以及某些由生產(chǎn)技術(shù)特點決定的自然壟斷類國企，要分行業(yè)、分企業(yè)來明確混改邊界和程度。第三，對于體現(xiàn)國家戰(zhàn)略導(dǎo)向的國企，政府可從產(chǎn)業(yè)、投資政策和財政補貼等方面著手引導(dǎo)混改，但沒有必要非得要求國資控股。第四，要科學(xué)區(qū)分壟斷中的自然壟斷和非自然壟斷環(huán)節(jié)，對前者要加強行業(yè)監(jiān)管，對后者要堅決放開。而且，隨著科學(xué)技術(shù)進步和商業(yè)模式創(chuàng)新，若干自然壟斷領(lǐng)域也將轉(zhuǎn)變?yōu)榉亲匀粔艛唷?/span>

切勿忽視另一個方向：發(fā)揮國企優(yōu)勢，放大國資功能

在混改中切勿忽視另一個方向，即發(fā)揮國企優(yōu)勢，放大國資功能。這是因為一直以來，由于超市場待遇和較低效率的客觀存在，加之一些媒體的口誅筆伐，國企被人為加上了負(fù)面標(biāo)簽，要求民營化和私有化的呼聲始終未停。但是，在當(dāng)前以及以后的很長時期，國企的重要地位尚無其他力量能夠取代，原因如下：

第一，國企為我國經(jīng)濟持續(xù)快速增長貢獻了較大份額。2016年，全國國有企業(yè)營業(yè)總收入458978億元，相當(dāng)于我國經(jīng)濟總量的約2/3。國有經(jīng)濟還對電網(wǎng)電力、石油石化等七大關(guān)系國家安全和國民經(jīng)濟命脈的行業(yè)保持了絕對控制力，在裝備制造、汽車等九大基礎(chǔ)性和支柱產(chǎn)業(yè)保持了較強控制力。

第二，國企保障了市場難以提供的公共物品，能夠彌補市場失靈。比如，在我國“走出去”戰(zhàn)略和“一帶一路”建設(shè)中，國企擔(dān)負(fù)著開路先鋒的角色;在通脹預(yù)期時，國企起著平抑物價、穩(wěn)定社會的作用;在國家的重大建設(shè)中，國企能夠充分落實政府要求。

第三，與民企短期盈利化傾向不同，國企更注重長期性和全局性，能承擔(dān)起產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的大任。我國制造業(yè)與世界先進水平相比，在自主創(chuàng)新、資源利用、信息化等存在明顯差距。國企有創(chuàng)新集聚能力強、主導(dǎo)關(guān)鍵領(lǐng)域突破、溢出效應(yīng)明顯和國際競爭能力強等四大優(yōu)勢，是提升國家創(chuàng)新能力的主力軍。

第四，民企自身存在諸多問題。比如，據(jù)統(tǒng)計，約90%的民企采用“家族式”或“家長式”的治理方式，這不僅面臨著公司管理上的挑戰(zhàn)，目前還普遍存在第二代的傳承問題。再如，絕大多數(shù)民企為中小企業(yè)，核心競爭力弱，創(chuàng)新動力不強，勞資沖突比較嚴(yán)重，還受到市場準(zhǔn)入限制、融資渠道窄、對人才的吸引力不足等條件的制約。

《國務(wù)院關(guān)于國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的意見》指出了六種混改方式，分別是：非公有資本、集體資本、外資參與混改，政府和社會資本合作模式，國資入股非國有企業(yè)，員工持股等。其中的國資入股非國有企業(yè)即是本文強調(diào)的另一個混改方向：發(fā)揮國企的規(guī)模和技術(shù)優(yōu)勢，整合先進民企資源，達到優(yōu)勢互補。具體方式可包括國有資本投資、運營公司對發(fā)展?jié)摿Υ蟮拿衿筮M行股權(quán)投資、國企對民企提供資金和渠道支持(比如在鋼鐵去產(chǎn)能中，中航集團與唐山港陸鋼鐵、徐州寶豐特鋼的合作)、國資在證券市場舉牌上市民企等。

來源:經(jīng)濟參考報

圖片來源：找項目網(wǎng)

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