2020年政府工作報告提出國企改革目標是：“提升國資國企改革成效。實施國企改革三年行動。健全現(xiàn)代企業(yè)制度，完善國資監(jiān)管體制，深化混合所有制改革。基本完成剝離辦社會職能和解決歷史遺留問題。國企要聚焦主責主業(yè)，健全市場化經(jīng)營機制，提高核心競爭力。”其中進一步深化混合所有制改革是國企改革的重要突破口，是加快國有經(jīng)濟布局優(yōu)化的關(guān)鍵舉措。按照分工，該項工作由國家發(fā)改委和國資委兩個重要部門聯(lián)合牽頭推進，中央重視程度可見一斑。

混改是對國企“殘”和“缺”的自我革命

2018年6月，習(xí)近平總書記視察山東時針對國有企業(yè)改革不徹底的問題指出，我們有的國有企業(yè)主業(yè)沒做好就去做房地產(chǎn)，去做金融，金融還違規(guī)。為此鮮明提出：“國有企業(yè)要搞好就一定要改革，抱殘守缺不行，改革能成功，就能變成現(xiàn)代企業(yè)”。抱殘守缺是國有企業(yè)較為普遍的問題，這些“殘”和“缺”突出體現(xiàn)在以下幾個方面。

(一)法人治理結(jié)構(gòu)混亂，產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)復(fù)雜。長期以來國有企業(yè)存在的主要問題就是公司治理結(jié)構(gòu)不完善、制衡機制缺乏、內(nèi)部行政化色彩濃厚、政企不分、政資不分等，導(dǎo)致國有企業(yè)改革不斷在實現(xiàn)“政企分開、政資分開”和防止“內(nèi)部人控制”之間矛盾中搖擺。

(二)主業(yè)不突出，戰(zhàn)略路徑不清晰，產(chǎn)品布局不合理。

國有經(jīng)濟分布過寬，整體素質(zhì)不高，資源配置不盡合理。很多定義為國家安全和國民經(jīng)濟命脈的行業(yè)，需要國家嚴格計劃、重點投入�，F(xiàn)在這些領(lǐng)域基本實現(xiàn)了供求平衡、供大于求，甚至出現(xiàn)產(chǎn)能過剩。

(三)圍繞規(guī)模、數(shù)量和資產(chǎn)做文章，自己的地種不好去種別人的地。在利潤驅(qū)動下，許多國有企業(yè)運用資金、利息優(yōu)勢，大量涌入金融、房地產(chǎn)等行業(yè)，人為地推高房地產(chǎn)、股市泡沫，并積聚自身的經(jīng)營風(fēng)險。

(四)國有資本回報較低。近年來，國有資本增長速度較快，形成了龐大的規(guī)模，但上繳國家的利潤較少。以央企為例，2014年、2015年，中央企業(yè)上繳利潤與總資產(chǎn)之比為0.26%和0.25%，上繳利潤與國有資本之比為1.03%和1.10%，均低于同期銀行存貸款利率和同期通貨膨脹率。

此外還包括激勵機制缺失，考核制度失效，人浮于事，集團公司包袱沉重，面臨資金鏈風(fēng)險等等。推進國有企業(yè)改革應(yīng)當以問題為導(dǎo)向。當前各方面對國有企業(yè)的問題比較一致的看法是，一些企業(yè)市場主體地位尚未真正確立，現(xiàn)代企業(yè)制度還不健全，企業(yè)辦社會職能和歷史遺留問題未完全解決等。除此之外，還有一些長期積累的尖銳矛盾有待進一步認識。只有準確把握國有企業(yè)的“殘”和“缺”，才能準確對癥下藥。

當前國企推進混改面臨的主要羈絆

目前多數(shù)國有企業(yè)混合所有制改革仍停留在股權(quán)多元化層面，沒有體現(xiàn)混合所有制改革“改”的精髓，難以真正做到國有、民營資本的優(yōu)勢互補，在促進各類資本融合發(fā)展方面創(chuàng)新不夠、力度仍不夠大。

(一)部分企業(yè)仍然存在思想觀念誤區(qū)。當前人們對于國企混合所有制改革的思想認識尚不統(tǒng)一，對于混改的內(nèi)容及方式等存在著一些誤區(qū)和分歧，影響了國有企業(yè)推進混合所有制改革的決心和動力。一些地方、部門和企業(yè)對混合所有制改革的目的、意義和舉措的理解上存在誤區(qū)，認為混合所有制改革是通過股權(quán)多元化方式幫助國有企業(yè)“甩包袱”。

(二)相關(guān)政策規(guī)定難以操作。以國有企業(yè)分類為例，現(xiàn)實中要推進分類改革面臨的難度不小。很多國有企業(yè)由于業(yè)務(wù)鏈條較長，而且公益類和商業(yè)類業(yè)務(wù)交織在一起，哪怕是很多看似商業(yè)性業(yè)務(wù)特征非常明顯的公司都可能存在著公益性的業(yè)務(wù)。標準不明確，一些企業(yè)找不到自身的合理坐標，分類改革、分類監(jiān)管、分類考核就無從談起。

(三)民營企業(yè)參與混合所有制改革積極性有待提高。民營企業(yè)在與國有企業(yè)合作時，在股權(quán)、企業(yè)決策權(quán)等問題上往往處于弱勢，難以取得企業(yè)經(jīng)營的主導(dǎo)權(quán)，影響了民營企業(yè)參與國有企業(yè)混合所有制改革的積極性。

(四)歷史負擔和社會包袱問題。剝離企業(yè)辦社會職能和解決歷史遺留問題，不僅是使國有企業(yè)“輕裝上陣”，真正成為市場主體、公平參與市場競爭的必要前提，也是推進國有企業(yè)混合所有制改革的重要保障。國有企業(yè)普遍存在的各類社會包袱和歷史遺留問題，嚴重制約著混合所有制經(jīng)濟的深入推進。使得國有企業(yè)“不敢改”，民營企業(yè)等投資主體“不敢進”。

(五)國有資產(chǎn)流失責任顧慮。目前多數(shù)小型、一般競爭性領(lǐng)域及不具備競爭優(yōu)勢的國有企業(yè)基本已經(jīng)退出市場，剩下的國有企業(yè)基本上都處于戰(zhàn)略競爭領(lǐng)域和公益、保障性領(lǐng)域。國有企業(yè)改革已經(jīng)進入深水區(qū)，“改到深處是產(chǎn)權(quán)”。大型國有企業(yè)在發(fā)展混合所有制過程中如何確保國有權(quán)益不損失，各方面都不同程度存在承擔國有資產(chǎn)流失的責任顧慮。

國企推進混改的主要政策目標

國有企業(yè)混合所有制改革是深化國有企業(yè)改革的重要突破口，有利于放大國有資本功能、提高國有資本競爭力;有利于拓展民營資本發(fā)展空間，實現(xiàn)多種所有制經(jīng)濟相互促進、共同發(fā)展、共同繁榮;有利于完善企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)、提高企業(yè)經(jīng)營效率。要正確認識、積極堅定穩(wěn)妥推進國有企業(yè)混合所有制改革。國企混改是要有效推動國有資本與非公有制資本交叉持股、優(yōu)勢互補、融合創(chuàng)新、共同發(fā)展，實現(xiàn)企業(yè)股權(quán)多元化，完善企業(yè)治理機制，提高國有資本經(jīng)營效率。

(一)改法人治理結(jié)構(gòu)。當前，國有企業(yè)發(fā)展尚存在一些深層次矛盾和問題，特別是企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)不完善，內(nèi)部人控制問題突出，推進國有企業(yè)混合所有制改革，正是解決這些深層次體制機制問題的重要突破口。通過開展混合所有制改革，能夠借助不同性質(zhì)資本的特點，實現(xiàn)不同所有制資本的優(yōu)勢互補、創(chuàng)新融合，形成各種產(chǎn)權(quán)主體有效制衡的企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)，加快建立國有企業(yè)現(xiàn)代企業(yè)制度;能夠推動國有企業(yè)健全優(yōu)勝劣汰、管理人員能上能下、員工能進能出、收入能增能減的內(nèi)部管理機制，激發(fā)國有企業(yè)的內(nèi)生動力;能夠進一步明晰產(chǎn)權(quán)，強化不同產(chǎn)權(quán)主體之間的監(jiān)督制衡，更加高效地規(guī)范約束國有企業(yè)資產(chǎn)處置、防范資產(chǎn)流失，實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值。

(二)改管控模式。國有企業(yè)混合所有制改革的根本目的是要通過引入“所有者的眼睛”來提高監(jiān)督效率和降低監(jiān)督成本，完善企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，是要提高國有企業(yè)經(jīng)營效率、確保國有資本保值增值。通過“混改”引入市場化管理機制，變管企業(yè)為控資本。不能僅僅把“混改”作為國企脫困手段，而是要作為做優(yōu)做強做大國有資本的重要舉措，好的企業(yè)要通過混改更加強大，差的企業(yè)要通過混改轉(zhuǎn)變面貌。

(三)改激勵機制。以打造平臺、環(huán)境、機制為核心，通過員工持股、股權(quán)激勵，激發(fā)內(nèi)部潛力，不能僅以選聘職業(yè)經(jīng)理人替代。深化三項制度改革。勞動、人事和分配三項制度是企業(yè)經(jīng)營管理機制中最根本的制度，是熱點、焦點問題。按照“市場化選聘、契約化管理、差異化薪酬、市場化退出”原則，解決好組織配置與市場化選聘人員薪酬待遇的沖突問題。沒有合適的土壤，好種子也發(fā)不了芽;沒有好的制度環(huán)境，好的人才也留不住。

(四)改經(jīng)營理念。混合所有制改革是針對當前國有企業(yè)仍然存在的產(chǎn)權(quán)模糊、投資主體不明確、投資方的權(quán)利和責任不清晰等問題，從完善國有企業(yè)公司治理機制入手，通過市場化途徑引入非公有資本實現(xiàn)企業(yè)股權(quán)多元化，優(yōu)化企業(yè)決策經(jīng)營管理方式。混合所有制改革是要實現(xiàn)“國進民進”、“國民共進”、共同發(fā)展。聚焦公司主業(yè)，引入人才、技術(shù)、資金壯大主業(yè)，心無旁騖地種好自己的地。

資本市場將成為國企混改破局重點方向

今年國企混改重點將轉(zhuǎn)入市場化機制改革，充分發(fā)揮非國有股東的積極作用，資本市場將成為混改深化的重要陣地。2020年是國有企業(yè)改革在重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)取得決定性成果的關(guān)鍵之年，國企改革三年行動正式啟動實施，國企改革進入新階段。今年全國兩會期間，官方消息透露了國企改革的最新進展：當前，深化國企混改的實施意見正在制定中，混改政策的升級版即將面世。今年在多數(shù)國企混改的階段性任務(wù)完成的基礎(chǔ)上，重點將轉(zhuǎn)入市場化機制改革，充分發(fā)揮非國有股東的積極作用，資本市場將成為混改深化的重要陣地。

(一)混改升級版呼之欲出

混改是國企改革的重要突破口。2013年以來，政府工作報告關(guān)于混改的提法屢屢發(fā)生變化，前年是“穩(wěn)妥推進”，去年是“積極穩(wěn)妥推進”，今年是“深化”。國家發(fā)展改革委在國新辦舉行的發(fā)布會上表示，接下來將著力提升國資國企改革的質(zhì)效。今年會制定推進國有經(jīng)濟布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整的意見，深入推進已經(jīng)公布的四批210戶混合所有制改革試點。還會研究制定深化國企混改的實施意見，以此打造混改政策的升級版，更好地指導(dǎo)國有企業(yè)推進混合所有制改革，使混改在整個國資國企改革中能夠更好地發(fā)揮突破口和“牛鼻子”的作用。國資委表示，今年改革的重點之一是積極穩(wěn)妥分層分類深化混合所有制改革，特別是要推動混合所有制企業(yè)深度轉(zhuǎn)化經(jīng)營機制，充分發(fā)揮非國有股東的積極作用。

近半年來，關(guān)于混改的重磅文件接連出臺。去年年底，國資委相繼印發(fā)了《中央企業(yè)混合所有制改革操作指引》、《關(guān)于進一步做好中央企業(yè)控股上市公司股權(quán)激勵工作有關(guān)事項的通知》，明確了央企混改基本操作流程、“混資本”和“改機制”相關(guān)環(huán)節(jié)操作要點，消除了以往混改實踐中的很多“模糊地帶”，讓企業(yè)敢于去改，也知道如何去做，從而起到混改“加速器”的作用。中共中央、國務(wù)院近日印發(fā)了《關(guān)于新時代加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制的意見》，在積極穩(wěn)妥推進國有企業(yè)混合所有制改革方面，《意見》明確，在深入開展重點領(lǐng)域混合所有制改革試點基礎(chǔ)上，按照完善治理、強化激勵、突出主業(yè)、提高效率要求，推進混合所有制改革，規(guī)范有序發(fā)展混合所有制經(jīng)濟。

《意見》首次對混合所有制企業(yè)的監(jiān)管模式做出了明確和細化。對混合所有制企業(yè)，探索建立有別于國有獨資、全資公司的治理機制和監(jiān)管制度。對國有資本不再絕對控股的混合所有制企業(yè)，探索實施更加靈活高效的監(jiān)管制度。接下來出臺的混改政策升級版，將針對市場激勵不足、要素流動不暢、資源配置效率不高、微觀經(jīng)濟活力不強等問題，對混合所有制改革提出一些意見，重在“深化”，深層問題要突破。

(二)推動由“混資本”向“改機制”轉(zhuǎn)變

混改為國有企業(yè)打造一個符合現(xiàn)代企業(yè)治理的、能夠培養(yǎng)競爭力和創(chuàng)新力的治理體系，打破現(xiàn)行國有獨家控制企業(yè)的體制，建立混合所有制，并通過“混合”增強企業(yè)經(jīng)營者的約束力，避免盲目決策、盲目投資等現(xiàn)象的發(fā)生，有效提升國企運行效率。

當前，混改已進入了深水區(qū)，除了向壟斷性產(chǎn)業(yè)推進之外，在混改深度上還有更高的要求。今年在多數(shù)國企混改的階段性任務(wù)完成的基礎(chǔ)上，重點將轉(zhuǎn)入市場化機制改革，是由“混資本”向“改機制”轉(zhuǎn)變。企業(yè)的經(jīng)營效果主要取決于運行機制，國企混改要抓住以“混”促“改”主線，建立更加科學(xué)的法人治理結(jié)構(gòu)和運營機制，真正激發(fā)國有企業(yè)內(nèi)生活力動力。要加強頂層規(guī)劃設(shè)計，實施精準混改。重點在優(yōu)化股權(quán)結(jié)構(gòu)、保障民企權(quán)益、完善監(jiān)督管理制度、建立健全退出四個方面予以完善。同時，要破解國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)的雙重身份難題，探索開展職業(yè)經(jīng)理人制度。積極推進混合所有制企業(yè)“改機制”，將國有企業(yè)的規(guī)范與民營企業(yè)的靈活、國有企業(yè)的公平與民營企業(yè)的效率、國有企業(yè)的監(jiān)督與民營企業(yè)的激勵有機結(jié)合，激發(fā)企業(yè)發(fā)展活力，助力“穩(wěn)就業(yè)”“穩(wěn)投資”“保市場主體”“保產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈穩(wěn)定”。

(三)大力推進國有企業(yè)資本化改造

今年是混合所有制改革深化之年，資本市場成為國企改革加速破局的重點關(guān)注方向，將國有企業(yè)巨額存量資產(chǎn)通過資產(chǎn)證券化、出售變現(xiàn)等措施，轉(zhuǎn)變?yōu)榱鲃有暂^強的資本。另一方面，國家深入推進國有企業(yè)改革，積極引入民間資本，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，正是國有資本與民間資本各取所長、優(yōu)勢互補的大好機遇，為民間資本規(guī)范發(fā)展、持續(xù)增值提供了難得的投資渠道和項目合作平臺。隨著國企改革系列配套政策文件的逐步落實，混合所有制改革必將大大拓展民營資本投資領(lǐng)域，有力激發(fā)民營資本投資動力，為民營資本發(fā)展開拓無限空間。

加大市場化并購上市公司力度，推動國有資產(chǎn)向上市公司集中，使上市公司成為國有企業(yè)主要組織形式和管理資本的重要載體。大多數(shù)充分競爭領(lǐng)域的企業(yè)上市，通過資本化、證券化等方式優(yōu)化國有資本配置，提高國有資本收益。隨著國有企業(yè)上市增多與向新興產(chǎn)業(yè)進軍，資本市場顯得更為活躍。

資本市場已成為國企改革的重要陣地。國資委此前公布的數(shù)據(jù)顯示，十八大以來，中央企業(yè)實施混改3700多項，引入非公資本超過1萬億元，混合所有制企業(yè)戶數(shù)占比超過70%，比2012年年底提高近20個百分點;中央企業(yè)資產(chǎn)總額的65%已進入上市公司，營業(yè)收入的61%、利潤總額的88%來自于上市公司。

混合所有制經(jīng)濟從本質(zhì)上說就是不同所有制資本之間相互參股的股份制經(jīng)濟，是一種富有活力和效率的資本組織形式。以效益最大化和效率最優(yōu)化為導(dǎo)向，在新的歷史條件下推動國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，依托混合所有制的多元產(chǎn)權(quán)架構(gòu)及其運行機制，可以增強國有資本或公有資本對其他資本的輻射帶動功能，吸引和放大民營資本投資，從而直接放大國有資本功能，激發(fā)國有企業(yè)內(nèi)生創(chuàng)新動力，在市場競爭、資本流動和優(yōu)化重組中不斷增強國有經(jīng)濟的競爭力、創(chuàng)新力、控制力、影響力和抗風(fēng)險能力。下一步應(yīng)聚焦重點難點，以傷其十指不如斷其一指的果敢，加速推動混改走深走實。

來源:中美嘉倫管理咨詢

圖片來源：找項目網(wǎng)

混改