中國(guó)國(guó)企改革：

 

脫困摸索中前進(jìn)，倒逼下的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型

 

　　1.1 上一輪國(guó)改(1998-2012)：國(guó)企脫困，摸索中前進(jìn)

 

　　1.1.1監(jiān)管體制改革——從地方探索到國(guó)資委成立

 

　　監(jiān)管體制問題是國(guó)有企業(yè)面臨的最主要問題，國(guó)有企業(yè)在法理上屬于“全民所有”，但實(shí)踐中由誰(shuí)代表“全民”來(lái)具體行使出資人的權(quán)利卻并不清晰，企業(yè)的國(guó)有資產(chǎn)由誰(shuí)管理一直未能得到解決。因此監(jiān)管體制改革也是國(guó)企改革的關(guān)鍵。中共十四屆三中全會(huì)指出：“對(duì)國(guó)有資產(chǎn)實(shí)行國(guó)家統(tǒng)一所有、政府分級(jí)監(jiān)管、企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)的體制。”為落實(shí)決定的要求，各地開始了對(duì)建立國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)的探索，大體都建立了由三個(gè)層次構(gòu)成的國(guó)有資產(chǎn)管理和運(yùn)營(yíng)體系。其基本模式是：第一層級(jí)，國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)。省市政府成立國(guó)有資產(chǎn)管理委員會(huì)，主要從方針、政策、法規(guī)等方面對(duì)國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行管理和監(jiān)督。第二層級(jí)，國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)。它由若干國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司構(gòu)成，由國(guó)有資產(chǎn)管理委員會(huì)授權(quán)，作為國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)運(yùn)營(yíng)主體，負(fù)責(zé)國(guó)家投入企業(yè)的國(guó)有資產(chǎn)的運(yùn)營(yíng)，國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司具有法人資格，是企業(yè)的股東，主要職能是制定國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)計(jì)劃和目標(biāo)，使國(guó)有資產(chǎn)保值增值。第三層級(jí)，國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)執(zhí)行機(jī)構(gòu)。由國(guó)有企業(yè)、各類含有國(guó)有資產(chǎn)的企業(yè)集團(tuán)及政府參股控制的股份制企業(yè)構(gòu)成，享有出資者投入企業(yè)的全部資產(chǎn)，自主經(jīng)營(yíng)。在“國(guó)有資產(chǎn)管理委員會(huì)——國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)——企業(yè)”三層架構(gòu)下實(shí)現(xiàn)“三個(gè)職能”分開：政府作為全社會(huì)管理者的職能和作為國(guó)有資產(chǎn)所有者的職能分開，政府對(duì)國(guó)有企業(yè)的行政管理職能和國(guó)有資產(chǎn)的運(yùn)作職能分開，國(guó)有資產(chǎn)的運(yùn)營(yíng)職能和企業(yè)的個(gè)體生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)職能分開。

 

　　中央層面：1988年3月，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革增設(shè)歸口財(cái)政部的國(guó)家國(guó)有資產(chǎn)管理局，這是中國(guó)第一個(gè)專職從事國(guó)有資產(chǎn)管理的政府職能機(jī)構(gòu)，行使國(guó)家賦予的國(guó)有資產(chǎn)所有者的代表權(quán)、國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理權(quán)、國(guó)家投資收益權(quán)、資產(chǎn)處置權(quán)。國(guó)有資產(chǎn)管理局行使的只是國(guó)有資產(chǎn)管理職能，“管人管事”都不在其職能范圍內(nèi)，實(shí)際上是國(guó)有資產(chǎn)的登記管理機(jī)構(gòu)，還不具備出資人的職能。

 

　　1998年，國(guó)務(wù)院撤銷專業(yè)管理部門，加強(qiáng)綜合經(jīng)濟(jì)管理部門，中央決定包括冶金、機(jī)械、化工、內(nèi)貿(mào)等9個(gè)行業(yè)主管部門被改組為隸屬于國(guó)家經(jīng)貿(mào)委的9個(gè)“國(guó)家局”，并明確它們不再管理企業(yè)。2001年2月，國(guó)家經(jīng)貿(mào)委下屬的9個(gè)局被撤銷。國(guó)有企業(yè)從此告別由行業(yè)主管部門管理的時(shí)代。撤銷了政府直接管理企業(yè)的專業(yè)部門，從體制上切斷了政府與企業(yè)之間的隸屬關(guān)系和直接關(guān)系。

 

　　2003年國(guó)務(wù)院成立國(guó)資委，國(guó)有資產(chǎn)管理有了明確的責(zé)任主體。國(guó)資委成立后主要做了以下幾方面的工作：一是規(guī)范國(guó)有企業(yè)的改制行為，對(duì)管理層收購(gòu)做出了明確的規(guī)定和限制，防止國(guó)有資產(chǎn)的流失;二是清產(chǎn)核資，摸清企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的家底;三是建立監(jiān)管法律法規(guī)，積極推進(jìn)企業(yè)法律顧問制度建設(shè)，研究起草《國(guó)有資產(chǎn)法》;四是建立業(yè)績(jī)考核機(jī)制，對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)負(fù)責(zé)人實(shí)行規(guī)范的經(jīng)營(yíng)責(zé)任和業(yè)績(jī)考核，這是國(guó)資委成立后的一項(xiàng)重大的制度創(chuàng)新;五是對(duì)薪酬激勵(lì)制度改革，同時(shí)以高新技術(shù)企業(yè)為試點(diǎn)，進(jìn)行了股權(quán)激勵(lì)試點(diǎn)工作;六是大力推進(jìn)國(guó)有企業(yè)公司制股份制改革，探索開展董事會(huì)試點(diǎn)工作，穩(wěn)步推進(jìn)中央企業(yè)調(diào)整重組;七是建立產(chǎn)權(quán)管理制度，積極推進(jìn)股權(quán)分置改革。

 

　　各級(jí)國(guó)資委的建立，初步形成了管資產(chǎn)和管人管事相結(jié)合、權(quán)利責(zé)任和義務(wù)相統(tǒng)一的國(guó)有資產(chǎn)管理體制，結(jié)束了此前政府各部門“九龍治水”的多頭管理局面，標(biāo)志著國(guó)有企業(yè)改革進(jìn)入到出資人主導(dǎo)的新階段。許多由于出資人不到位長(zhǎng)期難以解決的問題，比如國(guó)有資產(chǎn)的合并重組、對(duì)國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)者的激勵(lì)約束機(jī)制、國(guó)有資本的經(jīng)營(yíng)責(zé)任的落實(shí)等，都逐步納入制度化規(guī)范化的軌道。盡管國(guó)資管理體制改革成效顯著，但也還面臨一些新的挑戰(zhàn)，國(guó)資委大力推進(jìn)央企的重組合并，并要求央企加強(qiáng)主業(yè)，不少央企當(dāng)年為做大做強(qiáng)進(jìn)行了巨額投資，但卻無(wú)法消化匆忙收購(gòu)來(lái)的資產(chǎn)，進(jìn)而出現(xiàn)巨額虧損。董事會(huì)試點(diǎn)阻力重重，董事會(huì)虛化，董事人才欠缺，大大侵蝕了董事會(huì)改革措施的效果。“管人管事管資產(chǎn)”的國(guó)資監(jiān)管基本原則，混同了出資人職責(zé)、政府監(jiān)管和行業(yè)管理等界線，使國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)職責(zé)定位不明確，國(guó)資監(jiān)管目標(biāo)出現(xiàn)偏差，國(guó)資監(jiān)管方式需進(jìn)一步改進(jìn)，國(guó)資監(jiān)管責(zé)任體系和監(jiān)管制度建設(shè)亟待加強(qiáng)。國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管的一些固有問題依然沒有很好地解決，直接影響了國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管效能的發(fā)揮，使國(guó)企治理機(jī)構(gòu)形同虛設(shè)，難以真正形成發(fā)展動(dòng)力和市場(chǎng)活力。

 

　　1.1.2公司治理結(jié)構(gòu)改革——建立現(xiàn)代企業(yè)制度

 

　　微觀層面，國(guó)有企業(yè)活力不足問題一直存在，許多大中型企業(yè)一直難以走出困境，有的甚至成為國(guó)家的沉重負(fù)擔(dān)，許多表象如政企職責(zé)不分、經(jīng)營(yíng)自主權(quán)難以落實(shí)、企業(yè)負(fù)盈不負(fù)虧、國(guó)有資產(chǎn)流失嚴(yán)重等問題所掩蓋的深層次矛盾不斷暴露出來(lái)，究其根源，一是產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明，責(zé)任不清;二是組織制度不科學(xué)，企業(yè)行為不規(guī)范，缺乏必要的激勵(lì)和約束機(jī)制發(fā)揮作用。因此國(guó)有企業(yè)要想從根本上擺脫原來(lái)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)框架的束縛，必須尋求制度上的突破，建立現(xiàn)代企業(yè)制度。

 

　　1994年國(guó)務(wù)院選取了100家企業(yè)作為建立現(xiàn)代企業(yè)制度的試點(diǎn)，頒布《公司法》并制定配套行政法規(guī)和文件為試點(diǎn)工作創(chuàng)造必要的條件。對(duì)試點(diǎn)企業(yè)做了多種形式的公司制改造，剝離企業(yè)的社會(huì)職能，展開破產(chǎn)兼并工作，改變了國(guó)企“能生不能死”的狀態(tài)，同時(shí)政企分開、政資分開，轉(zhuǎn)變政府管理企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的方式。與此同時(shí)，在國(guó)家層面的試點(diǎn)之外，各地區(qū)和部門也相繼選擇了共2714家企業(yè)進(jìn)行試點(diǎn)。

 

　　試點(diǎn)結(jié)束后，試點(diǎn)企業(yè)初步完成了公司制改革，初步建立公司法人治理結(jié)構(gòu)，企業(yè)內(nèi)部的機(jī)制加快轉(zhuǎn)變，企業(yè)重新與職工簽訂勞動(dòng)合同，建立了新的勞動(dòng)關(guān)系。但是由于種種原因，試點(diǎn)開啟的改革并沒有繼續(xù)并深入地推進(jìn)下去，依然存在許多問題：首先是公司法人治理結(jié)構(gòu)不完善。法人治理結(jié)構(gòu)是現(xiàn)代企業(yè)制度的靈魂，而試點(diǎn)中的企業(yè)一開始就沒有嚴(yán)格遵循制度的規(guī)則，而是采取了各種變通的做法來(lái)回避矛盾。其次是內(nèi)部機(jī)制轉(zhuǎn)換不徹底，試點(diǎn)企業(yè)中傳統(tǒng)的“大鍋飯”體制仍然存在，科學(xué)的投資決策機(jī)制沒有建立，有人決策無(wú)人負(fù)責(zé)的問題仍未解決。最后是企業(yè)的激勵(lì)約束機(jī)制不健全，企業(yè)經(jīng)營(yíng)好壞與經(jīng)理人的薪酬缺乏內(nèi)在聯(lián)系，同時(shí)責(zé)任也無(wú)法落實(shí)，企業(yè)發(fā)展的動(dòng)力明顯不足。

 

　　1.1.3“有所為，有所不為”——國(guó)有企業(yè)戰(zhàn)略布局調(diào)整

 

　　隨著國(guó)企改革的不斷深入和競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)的形成，國(guó)有企業(yè)在布局結(jié)構(gòu)上的缺陷開始暴露出來(lái)，主要集中在兩個(gè)方面：一是由于過去的體制阻礙了國(guó)有資產(chǎn)跨區(qū)域、跨產(chǎn)業(yè)合理流動(dòng)，國(guó)有資源仍然處于分散狀態(tài)，不能得到有效配置，形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、規(guī)模經(jīng)濟(jì)，缺乏整體合力;二是由于某個(gè)行業(yè)主管部門整建制轉(zhuǎn)變而成的全國(guó)性行業(yè)總公司，承接了原來(lái)的壟斷地位，阻礙了社會(huì)運(yùn)營(yíng)效率的提升，影響了市場(chǎng)公平。解決前一種問題，重點(diǎn)是“合并”，即引導(dǎo)具有協(xié)同效應(yīng)的不同國(guó)有企業(yè)進(jìn)行合并，提高國(guó)企質(zhì)量和競(jìng)爭(zhēng)力;解決后一問題，重點(diǎn)是“分拆”，即將具有行業(yè)壟斷地位的各種“總公司”拆分為數(shù)家同行業(yè)的企業(yè)，促進(jìn)市場(chǎng)的有效競(jìng)爭(zhēng)。企業(yè)重組是國(guó)有企業(yè)戰(zhàn)略結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要載體和主要內(nèi)容，國(guó)資委對(duì)國(guó)有企業(yè)重組主要采取了以下幾種措施：一是產(chǎn)研結(jié)合，科研院所和產(chǎn)業(yè)集團(tuán)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，實(shí)現(xiàn)雙贏;二是強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合，提高企業(yè)的核心競(jìng)爭(zhēng)力;三是上下游產(chǎn)業(yè)鏈結(jié)合，實(shí)現(xiàn)企業(yè)資源協(xié)同互補(bǔ)，增強(qiáng)企業(yè)綜合競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力;四是優(yōu)勢(shì)企業(yè)重組困難企業(yè)，幫助困難企業(yè)擺脫困境;五是非主業(yè)資產(chǎn)重組，削減一些國(guó)企中龐雜的輔業(yè)。

 

　　通過國(guó)有資本調(diào)整，分布過散、過寬的局面得到大大的改善，國(guó)有資本在一般加工工業(yè)和商貿(mào)業(yè)的比重明顯下降，進(jìn)一步向大型企業(yè)集中，行業(yè)壟斷基本被打破，競(jìng)爭(zhēng)格局初步形成，企業(yè)的生產(chǎn)效率都有了極大的提高。但是一些深層次的矛盾和問題依然存在，國(guó)有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)還不夠完善，公司制改革任務(wù)仍十分艱巨，企業(yè)重組的內(nèi)部動(dòng)力不足，內(nèi)部人控制的問題在一定程度上阻礙了重組工作的推進(jìn)。

 

　　1.1.4國(guó)企如何盈利——國(guó)企三年脫困

 

　　20世紀(jì)90年代，國(guó)有企業(yè)受到外部市場(chǎng)和政策環(huán)境變化及企業(yè)內(nèi)部機(jī)制調(diào)整的雙重?cái)D壓，遭遇了嚴(yán)重制約發(fā)展的瓶頸，大量國(guó)企經(jīng)濟(jì)效益逐年大幅下滑，嚴(yán)重虧損。1995年國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心的一份報(bào)告顯示，當(dāng)時(shí)國(guó)營(yíng)企業(yè)的虧損面超過了40%。許多國(guó)企已經(jīng)到了用銀行貸款發(fā)工資的地步，所欠貸款根本無(wú)力償還，下個(gè)年度能否再貸到款才是生死攸關(guān)的大事，國(guó)有虧損企業(yè)的問題已日益成為一個(gè)影響穩(wěn)定的重大社會(huì)問題。1997年7月，時(shí)任國(guó)務(wù)院副總理朱镕基在遼寧考察，考察中首次以“三年脫困”來(lái)概括國(guó)有企業(yè)的改革目標(biāo)和任務(wù)，這成為上一輪國(guó)改的開端。

 

　　國(guó)企三年脫困目標(biāo)實(shí)踐中，采用了一系列改革措施，所運(yùn)用的主要政策包括：一是行業(yè)調(diào)整與改組政策，重點(diǎn)突破了虧損最為嚴(yán)重的紡織行業(yè)，在全國(guó)范圍內(nèi)開展限產(chǎn)壓錠，壓縮了大量過剩產(chǎn)能，同時(shí)也啟動(dòng)了對(duì)煤炭、冶金、有色金屬、軍工和制糖行業(yè)的結(jié)構(gòu)性調(diào)整，淘汰過剩的生產(chǎn)能力，提高行業(yè)的整體經(jīng)濟(jì)效益;二是企業(yè)聯(lián)合與重組政策，通過重建企業(yè)集團(tuán)，改變目前國(guó)有企業(yè)布局分散、企業(yè)規(guī)模小的狀況;三是兼并破產(chǎn)政策，疏通企業(yè)退出通道，實(shí)施破產(chǎn)，關(guān)閉部分企業(yè)，為早已名存實(shí)亡的國(guó)有企業(yè)退出市場(chǎng)找到出路;四是直接融資政策，實(shí)行債轉(zhuǎn)股，改善國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu);五是金融方面的政策，通過國(guó)債貼息，支持國(guó)有企業(yè)進(jìn)行技術(shù)改造。

 

　　上述一系列政策和改革措施的實(shí)施，扭轉(zhuǎn)了國(guó)有企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益連續(xù)下滑的趨勢(shì)，大量過剩的生產(chǎn)能力和陳舊裝備被淘汰，大部分虧損的國(guó)有大中型企業(yè)實(shí)現(xiàn)了扭虧為盈，國(guó)有企業(yè)效益狀況得到了根本的改善，為國(guó)有企業(yè)持續(xù)健康的發(fā)展打下了良好的基礎(chǔ)。但這段時(shí)間造成了大量職工下崗，居民財(cái)富大幅下滑，居民杠桿率上升。采取行政手段扭虧轉(zhuǎn)盈本質(zhì)上并沒有改變資產(chǎn)配置方式，國(guó)有企業(yè)深層次矛盾未解決。

 

　　1.2 本輪國(guó)改(2013-2016)：周期倒逼下的結(jié)構(gòu)調(diào)整

 

　　以十八大(2012)為分界點(diǎn)，可以將上一輪國(guó)有企業(yè)改革與本輪國(guó)企改革分開。上一輪國(guó)企改革解決了國(guó)企的經(jīng)營(yíng)困境、下崗國(guó)企員工的安置問題;完成了部分國(guó)有中小企業(yè)改制退出、國(guó)退民進(jìn);國(guó)資委登臺(tái)，國(guó)資監(jiān)管體制進(jìn)行了改革，完成國(guó)企的戰(zhàn)略布局。但上一輪國(guó)改也暴露了由于政策傾向?qū)е虏糠謬?guó)企在各自領(lǐng)域的壟斷問題。

 

　　在全球經(jīng)濟(jì)從康波衰退步入蕭條的階段，結(jié)構(gòu)問題疊加，伴隨上一輪改革紅利枯竭，這也給我國(guó)上一輪國(guó)改中改革不完善的公司治理結(jié)構(gòu)和發(fā)展不可持續(xù)的重化工業(yè)產(chǎn)業(yè)布局等方面帶來(lái)了新的挑戰(zhàn)。與此同時(shí)，企業(yè)市場(chǎng)化改革的大趨勢(shì)和全球背景與當(dāng)前國(guó)有企業(yè)監(jiān)管機(jī)制不當(dāng)和國(guó)有企業(yè)盈利能力低下的矛盾也受到全社會(huì)的極大關(guān)注。在這種條件和背景下，新一輪的國(guó)改呼之欲出。隨著十八屆三中全會(huì)重提國(guó)企改革，深改組的成立，《關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》的提出，相關(guān)配套文件路出臺(tái)，央企試點(diǎn)和各地試點(diǎn)陸續(xù)推出，這些都給市場(chǎng)一定的積極信號(hào)。但市場(chǎng)更加關(guān)注國(guó)有企業(yè)激勵(lì)機(jī)制的完善和盈利能力的改善等更加現(xiàn)實(shí)的因素，本輪國(guó)改為經(jīng)濟(jì)注入活力值得期待。

 

　　盡管在2012年十八大上就提出了深化國(guó)有企業(yè)改革，但是國(guó)企改革當(dāng)時(shí)是作為我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革中重要部分提出的，而十八大對(duì)于國(guó)有企業(yè)改革也更多是集中在將國(guó)有資本投向國(guó)家安全和國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域以及鼓勵(lì)支持引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)的層面。

 

　　而在十八屆三中全會(huì)中，國(guó)有企業(yè)改革被具體化為積極推進(jìn)混合所有制改革、完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制、推動(dòng)國(guó)有企業(yè)完善現(xiàn)代企業(yè)制度、準(zhǔn)確界定不同國(guó)有企業(yè)功能等具體任務(wù)。國(guó)有企業(yè)的分類界定是國(guó)有企業(yè)改革的基礎(chǔ);混合所有制改革是國(guó)有資本實(shí)現(xiàn)放大功能、保值增值、提高競(jìng)爭(zhēng)力的重要手段;國(guó)有資產(chǎn)管理體制是保證國(guó)有資產(chǎn)可以保值增值的制度保障，這也是針對(duì)上一輪國(guó)改留下的國(guó)資委職能定位不明確的進(jìn)一步制度改革;最終改革的目的是建立現(xiàn)代化的企業(yè)制度，實(shí)現(xiàn)國(guó)有企業(yè)的自主盈利以及國(guó)有資產(chǎn)的保值增值。

 

　　在接下來(lái)的2014年，中央為了探索國(guó)有企業(yè)改革的方向，在央企層面公布了四項(xiàng)改革試點(diǎn)，即中央企業(yè)改組國(guó)有資本投資公司試點(diǎn)、中央企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)試點(diǎn)、中央企業(yè)董事會(huì)行使高級(jí)管理人員選聘、業(yè)績(jī)考核和薪酬管理職權(quán)試點(diǎn)和向中央企業(yè)派駐紀(jì)檢組試點(diǎn)，又分別公布了各試點(diǎn)的試點(diǎn)央企;與此同時(shí)，各地也開展了國(guó)有企業(yè)改革試點(diǎn)工作，各地紛紛涌現(xiàn)了國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)平臺(tái)、地方平臺(tái)的國(guó)企整合以及地方層面的混合所有制試點(diǎn)，這也為后續(xù)政策指明了方向。

 

　　根據(jù)中央試點(diǎn)及地方國(guó)企改革的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，2015年9月國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》，以國(guó)企改革的頂層設(shè)計(jì)方案的形式劃定了未來(lái)五年國(guó)企改革的目標(biāo)和方向，從分類改革、完善現(xiàn)代企業(yè)制度和國(guó)資管理體制、發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)、強(qiáng)化監(jiān)督防止國(guó)有資產(chǎn)流失等方面提出了國(guó)企改革目標(biāo)和舉措;值得注意的是，和之前的文件不同，《指導(dǎo)意見》特別強(qiáng)調(diào)了強(qiáng)化監(jiān)督防止國(guó)有資產(chǎn)流失的問題。在此基礎(chǔ)上，中央及有關(guān)部門又及時(shí)下發(fā)本輪國(guó)企改革的配套方案，目前已經(jīng)公布的配套文件有：《關(guān)于國(guó)有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的意見》、《關(guān)于在深化國(guó)有企業(yè)改革中堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)加強(qiáng)黨的建設(shè)的若干意見》、《關(guān)于改革和完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制的若干意見》、《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督防止國(guó)有資產(chǎn)流失的意見》、《關(guān)于國(guó)有企業(yè)功能界定與分類的指導(dǎo)意見》、《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)交易監(jiān)督管理辦法》等文件。這些文件與《指導(dǎo)意見》形成了本輪國(guó)企改革的“1+N”政策體系。

 

　　1.2.1監(jiān)管體制改革深化——國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)平臺(tái)

 

　　從“管資產(chǎn)”到“管資本”的改革基調(diào)的轉(zhuǎn)變。相對(duì)于上一輪國(guó)改，本次國(guó)有企業(yè)改革最大的特點(diǎn)就是將改革基調(diào)從“管資產(chǎn)”到“管資本”的轉(zhuǎn)變，而“國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司”也正是這一改變的重要實(shí)現(xiàn)形式。十八屆三中全會(huì)的《決定》中提出“要完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制，以管資本為主加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)管理，改革國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制，組建若干國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司，支持有條件的國(guó)有企業(yè)改組為國(guó)有資本投資公司”。而今年的政府工作報(bào)告再次明確指出：以管資本為主推進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變。同時(shí)，“以管資本為主推進(jìn)國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變”被國(guó)資委列為2016年“九項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)”中的第三項(xiàng)。(前兩項(xiàng)為“盡快完善‘1+N’文件體系，基本完成國(guó)企改革頂層設(shè)計(jì)”和“深入推進(jìn)‘十項(xiàng)改革試點(diǎn)’，在國(guó)有企業(yè)改革重點(diǎn)難點(diǎn)問題上盡快形成突破”。)

 

　　如果仔細(xì)研讀2014年、2015年和2016年政府工作報(bào)告中關(guān)于國(guó)企改革試點(diǎn)工作的表述，我們可以發(fā)現(xiàn)：此前兩年政府工作報(bào)告中對(duì)試點(diǎn)工作的表述分別為“推進(jìn)國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司試點(diǎn)”“加快國(guó)有資本投資公司、運(yùn)營(yíng)公司試點(diǎn)”;而今年的試點(diǎn)表述不再用“推進(jìn)”，而是改用“加快改組組建國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司”。

 

　　在2014年和2016年公布的兩批央企改革試點(diǎn)中，都有涉及國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司的試點(diǎn)，并且在今年公布的第二批試點(diǎn)全部都是國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司試點(diǎn)，其中包括兩家國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司(誠(chéng)通集團(tuán)和中國(guó)國(guó)新)和七家國(guó)有資本投資公司(神華集團(tuán)、寶鋼、武鋼、中國(guó)五礦、招商局集團(tuán)、中交集團(tuán)和保利集團(tuán))。國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司試點(diǎn)成為第二批央企改革試點(diǎn)的“排頭兵”。

 

　　國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司主要運(yùn)營(yíng)資本、不投資實(shí)業(yè)，營(yíng)運(yùn)的對(duì)象是持有的國(guó)有資本，包括國(guó)有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)和公司制企業(yè)中國(guó)有股權(quán)，運(yùn)作主要在資本市場(chǎng)，既可以在資本市場(chǎng)融資(發(fā)股票)，又可通過股權(quán)產(chǎn)權(quán)買賣來(lái)改善國(guó)有資本的分布結(jié)構(gòu)和質(zhì)量。公司運(yùn)營(yíng)強(qiáng)調(diào)資金的周轉(zhuǎn)循環(huán)、追求資本在運(yùn)作中增值，運(yùn)作的形式多種多樣，通過資本的運(yùn)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本保值增值。

 

　　國(guó)有資本投資公司以產(chǎn)業(yè)資本投資為主，主要是投資實(shí)業(yè)，以投資融資和項(xiàng)目建設(shè)為主。投資實(shí)業(yè)擁有股權(quán)，對(duì)持有資產(chǎn)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)和管理。國(guó)有資本投資公司通過產(chǎn)業(yè)資本與金融資本的融合，提高國(guó)有資本流動(dòng)性，開展資本運(yùn)作、進(jìn)行企業(yè)重組、兼并與收購(gòu)等。

 

　　國(guó)資管理的兩元架構(gòu)改為三元架構(gòu)，將國(guó)資委以往既當(dāng)監(jiān)管者、又當(dāng)管理者的雙重身份，變成了由國(guó)資委做統(tǒng)一監(jiān)管者，而若干個(gè)多元的國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司來(lái)做出資人。國(guó)資委從原來(lái)“管人+管事+管資本”的三重權(quán)利，到現(xiàn)在只“管資本”的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司負(fù)責(zé)持股，而國(guó)有企業(yè)則負(fù)責(zé)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，從而實(shí)現(xiàn)了政企分開、政資分開，歸根到底是為了國(guó)有資產(chǎn)的保值和增值。

 

　　1.2.2公司治理推進(jìn)——增強(qiáng)激勵(lì)改善盈利的混合所有制改革

 

　　國(guó)有企業(yè)進(jìn)行混合所有制改革是本屆政府上臺(tái)以來(lái)一直推動(dòng)的重要改革方向之一。十八屆三中全會(huì)提出“積極發(fā)展混合所有制”，2015年3月政府工作報(bào)告中表述為“有序?qū)嵤?rdquo;，2015年5月《關(guān)于2015年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作的意見》中提出制定《國(guó)有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)配套文件》。9月25日國(guó)務(wù)院正式印發(fā)《關(guān)于國(guó)有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的意見》，鼓勵(lì)非公有資本參與國(guó)企改革，有序吸收外資參與國(guó)有企業(yè)混合所有制改革;要分類、分層推進(jìn)國(guó)有企業(yè)混合所有制改革，在電力、石油、天然氣、鐵路、民航、電信、軍工等七大領(lǐng)域改革，要開展放開競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)試點(diǎn)示范。混合所有制改革作為國(guó)企改革頂層設(shè)計(jì)方案之后較早公布的“1+N”系列配套方案受到市場(chǎng)關(guān)注。今年1月，發(fā)改委召開了行業(yè)主管部門座談會(huì)，和電力、鐵路、民航、電信、軍工領(lǐng)域中央企業(yè)商討下一步將開展企業(yè)試點(diǎn)工作。

 

　　我國(guó)的基本經(jīng)濟(jì)制度是公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展，這是中國(guó)特色社會(huì)主義制度的重要支柱，也是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的根基，這一點(diǎn)是不可動(dòng)搖的。此外，長(zhǎng)期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制導(dǎo)致了對(duì)于國(guó)有企業(yè)的依賴性。在這種背景下，想要激發(fā)企業(yè)活力，就要在公有制為主體，國(guó)有企業(yè)擁有一定話語(yǔ)權(quán)的基礎(chǔ)上，大力推進(jìn)混合所有制改革，充分吸引民資參與;同時(shí)在混合所有制改革的過程中結(jié)合《國(guó)有企業(yè)功能界定與分類的指導(dǎo)意見》，根據(jù)不同行業(yè)的不同情況分類進(jìn)行不同程度的混改。

 

　　分類改革是推進(jìn)混改的具體措施，《配套文件》中明確“國(guó)混民，民參國(guó)”的取向。在重要基礎(chǔ)設(shè)施、戰(zhàn)略資源、先進(jìn)技術(shù)、軍工領(lǐng)域，國(guó)資要保持控股地位，發(fā)揮引領(lǐng)作用，上述部分行業(yè)民資、外資可以參股或特許經(jīng)營(yíng)的形式參與經(jīng)營(yíng)建設(shè)。對(duì)“國(guó)混民”方案則有更加積極的表態(tài)：“鼓勵(lì)國(guó)有資本以多種方式入股非國(guó)有企業(yè)”，充分運(yùn)用國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)平臺(tái)將國(guó)有資本投向重要基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。

 

　　中央企業(yè)積極進(jìn)行探索。中央企業(yè)實(shí)現(xiàn)混合所有制的主要手段包括上市、引入戰(zhàn)略投資者等，其中前者是企業(yè)和政府積極推動(dòng)的方向。包括上市、引入戰(zhàn)略投資者、員工持股在內(nèi)的混合所有制改革，其目的在于利用外部投資者的豐富經(jīng)驗(yàn)和在資金、人才上的資源，激發(fā)企業(yè)管理人員、技術(shù)人員的積極性，以此提升國(guó)有企業(yè)生產(chǎn)效率。目前中國(guó)醫(yī)藥集團(tuán)總公司、中國(guó)建筑材料集團(tuán)公司已經(jīng)作為試點(diǎn)開始探索進(jìn)行混合所有制方向的改革。

 

　　地方國(guó)企也在混改上尋求突破。廣東印發(fā)《關(guān)于深化省屬國(guó)有企業(yè)改革的實(shí)施方案》，提出鼓勵(lì)具備試點(diǎn)條件的企業(yè)先行先試，以點(diǎn)帶面推進(jìn)改革。廣東省屬國(guó)企旗下已有多家上市公司相繼停牌，其中廣弘控股發(fā)布公告稱停牌與控股股東正籌劃混改事宜相關(guān)。廣東省國(guó)資改革以點(diǎn)帶面的策略已逐步落實(shí)，改革正式進(jìn)入實(shí)質(zhì)運(yùn)作階段。到2017年，混合所有制企業(yè)戶數(shù)比重超過70%。在25個(gè)省區(qū)市公布的國(guó)企改革相關(guān)意見中，也有4個(gè)省份提出了混合所有制改革指標(biāo)。重慶市提出，通過3年至5年的努力使“2/3左右國(guó)有企業(yè)發(fā)展成為混合所有制企業(yè)”;江西省提出，到2020年使70%左右的國(guó)企發(fā)展成為混合所有制經(jīng)濟(jì);浙江省提出，通過3年至5年使“省屬企業(yè)混合所有制企業(yè)戶數(shù)比重達(dá)到75%”;河南省提出，到2020年全省混合所有制企業(yè)比重達(dá)到80%以上。

 

　　員工持股試點(diǎn)先行激發(fā)國(guó)企活力。2016年8月18日，經(jīng)國(guó)務(wù)院同意，國(guó)資委、財(cái)政部和證監(jiān)會(huì)日前聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于國(guó)有控股混合所有制企業(yè)開展員工持股試點(diǎn)的意見》，意見明確了國(guó)有控股混合所有制企業(yè)開展員工持股試點(diǎn)的原則、試點(diǎn)企業(yè)條件、員工范圍以及施行方式。目前國(guó)有企業(yè)員工持股計(jì)劃的推行仍處于探索階段，國(guó)務(wù)院國(guó)資委和各省級(jí)國(guó)資委將按照試點(diǎn)企業(yè)條件，分別從中央企業(yè)、地方國(guó)有企業(yè)中選擇5-10家企業(yè)開展試點(diǎn)，相比于央企的限制條件，地方國(guó)企由于其靈活性可能更加受益。人才資本和技術(shù)要素貢獻(xiàn)占比較高的科技類企業(yè)將獲得優(yōu)先支持，據(jù)我們判斷轉(zhuǎn)制科研院所、軍工研發(fā)以及高校系上市公司是其中的重要方向。

 

　　在引入民資的基礎(chǔ)上，混合所有制改革可以改善目前的國(guó)有企業(yè)公司治理結(jié)構(gòu)，通過向企業(yè)管理人員進(jìn)行控制權(quán)和分配權(quán)的授權(quán)、通過國(guó)有企業(yè)的集體上市、通過引入戰(zhàn)略投資者等方式，可以在提高企業(yè)積極性方面取得良好的效果。激勵(lì)機(jī)制的改善也有利于國(guó)有企業(yè)盈利能力的改善，結(jié)合產(chǎn)能過剩行業(yè)的并購(gòu)重組，目前國(guó)有企業(yè)盈利能力大幅下降，部分企業(yè)出現(xiàn)連年虧損的情況有望改善。

 

　　1.2.3戰(zhàn)略布局調(diào)整——央企并購(gòu)重組配合供給側(cè)改革

 

　　從“抓大放小”到“強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合”。如果說(shuō)1998年紡織等輕工行業(yè)的產(chǎn)能過剩是由于92年“小平南巡”后市場(chǎng)信心的恢復(fù)和寬松的財(cái)政貨幣政策導(dǎo)致的高速信貸投放和固定資產(chǎn)投資激增導(dǎo)致，而98年亞洲金融危機(jī)帶來(lái)的需求端的萎縮使得長(zhǎng)期積累的泡沫破裂，紡織行業(yè)大幅虧損;那么本輪產(chǎn)能過剩就是始于2009年全球金融海嘯過后的4萬(wàn)億經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃帶來(lái)基建項(xiàng)目和煤炭鋼鐵等重工業(yè)的產(chǎn)能過剩。圖3和圖4中顯示了煤炭行業(yè)近年來(lái)的產(chǎn)能情況和虧損情況。

 

 

　　在解決方案方面，一方面，通過大型央企的并購(gòu)重組來(lái)化解過剩產(chǎn)能。比如寶鋼和武鋼在6月27日宣布籌劃戰(zhàn)略重組。兩家企業(yè)通過主動(dòng)的、跨區(qū)域的國(guó)有資本優(yōu)化配置，能進(jìn)一步優(yōu)化地方國(guó)有企業(yè)，甚至是地方民營(yíng)企業(yè)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化。根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)博弈論中的古諾競(jìng)爭(zhēng)模型，如圖5所示，我們可以發(fā)現(xiàn)當(dāng)企業(yè)進(jìn)行并購(gòu)重組(行業(yè)內(nèi)企業(yè)數(shù)量減少)的時(shí)候，以利潤(rùn)最大化為目標(biāo)的企業(yè)組成的行業(yè)的整體產(chǎn)量會(huì)下降。

 

　　另一方面，通過讓專業(yè)企業(yè)做強(qiáng)做大來(lái)提高國(guó)有企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力。國(guó)資委在6月29日召開的中央企業(yè)化解鋼鐵煤炭過剩產(chǎn)能工作會(huì)議上明確，下一步要使專業(yè)鋼鐵煤炭企業(yè)做強(qiáng)做優(yōu)做大，電煤一體企業(yè)資源優(yōu)化配置，其他涉煤中央企業(yè)原則上退出煤炭行業(yè)。中央企業(yè)化解鋼鐵煤炭過剩產(chǎn)能的工作目標(biāo)是：從今年開始，用5年時(shí)間壓減中央企業(yè)鋼鐵煤炭現(xiàn)有產(chǎn)能的15%左右，爭(zhēng)取用2年時(shí)間壓減現(xiàn)有產(chǎn)能的10%左右，使專業(yè)鋼鐵煤炭企業(yè)做強(qiáng)做優(yōu)做大，電煤一體企業(yè)資源優(yōu)化配置，其他涉煤中央企業(yè)原則上退出煤炭行業(yè)，加快解決歷史遺留和企業(yè)辦社會(huì)問題。中央鋼鐵煤炭企業(yè)結(jié)構(gòu)更加合理，活力和競(jìng)爭(zhēng)力顯著增強(qiáng)。而在6月公布的寶鋼和武鋼的和合并計(jì)劃也表明，中央正在從政策層面推進(jìn)大型央企的并購(gòu)整合來(lái)做大做強(qiáng)國(guó)有企業(yè)。

　

　　1.2.4不忘初心——加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，防止國(guó)有資產(chǎn)流失

 

　　本輪國(guó)企改革的另一大特色就是在于在國(guó)企改革伊始就注重了防止國(guó)資產(chǎn)流失的問題。2015年9月《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》中，強(qiáng)化監(jiān)督防止國(guó)有資產(chǎn)流失成為本次國(guó)改中的一大特色。而在公布了《指導(dǎo)意見》的同月，中共中央辦公廳即印發(fā)《關(guān)于在深化國(guó)有企業(yè)改革中堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)加強(qiáng)黨的建設(shè)的若干意見》，明確在目前全面深化改革的新的歷史時(shí)期，更要增強(qiáng)黨的意識(shí)，更要高度重視國(guó)有企業(yè)黨的建設(shè)，堅(jiān)定不移的加強(qiáng)黨對(duì)國(guó)有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)。具體工作方面，要完善各類國(guó)有資產(chǎn)管理體制，對(duì)國(guó)有企業(yè)國(guó)有資本實(shí)行審計(jì)全覆蓋，防止國(guó)有資產(chǎn)流失。要進(jìn)一步完善國(guó)有企業(yè)監(jiān)管制度，切實(shí)防止國(guó)有資產(chǎn)流失，確保國(guó)有資產(chǎn)保值增值。

 

　　由于本輪國(guó)企改革中涉及多種形式的產(chǎn)權(quán)問題，國(guó)資平臺(tái)的國(guó)資管理模式的轉(zhuǎn)變，混合所有制改革的推進(jìn)，都可能涉及國(guó)有資產(chǎn)流失的問題。在本輪國(guó)企改革核心文件公布伊始就強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)也對(duì)于本輪國(guó)企改革的方向打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

 

　　1.2.5本輪國(guó)改方向：國(guó)資平臺(tái)深化、并購(gòu)重組推進(jìn)與員工持股試點(diǎn)

 

　　總結(jié)起來(lái)，本輪國(guó)企改革的重點(diǎn)主要包括以下三個(gè)方向：國(guó)資平臺(tái)繼續(xù)深化、并購(gòu)重組不斷推進(jìn)、員工持股試點(diǎn)進(jìn)行。

 

　　國(guó)資平臺(tái)繼續(xù)深化。作為本輪國(guó)企改革的最大亮點(diǎn)，本輪國(guó)企改革會(huì)圍繞著國(guó)有資本管理機(jī)制的不斷完善來(lái)進(jìn)行，國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)平臺(tái)的推進(jìn)是本輪國(guó)企改革的最大看點(diǎn);而從政策的推進(jìn)程度來(lái)看，國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)平臺(tái)的配套文件還沒有正式出臺(tái)，但從國(guó)資委推進(jìn)相關(guān)試點(diǎn)的力度來(lái)看，中央推進(jìn)國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)平臺(tái)的決心是非常大的，國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)平臺(tái)改革將在目前試點(diǎn)的基礎(chǔ)上不斷深化。

 

　　并購(gòu)重組不斷推進(jìn)。本輪國(guó)企改革的另一大看點(diǎn)就是央企及地方層面國(guó)企的并購(gòu)整合。配合供給側(cè)改革去產(chǎn)能和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中諸多國(guó)企競(jìng)爭(zhēng)力不足的問題，并購(gòu)重組成為解決這兩大問題的合理方案。而下半年伊始掀起的并購(gòu)重組浪潮和中央明確提出的央企重組目標(biāo)(100家央企)也將繼續(xù)對(duì)于央企并購(gòu)重組的改革不斷推進(jìn)。

 

　　與此同時(shí)，本輪國(guó)企改革中格外強(qiáng)調(diào)了加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)和防止國(guó)有資產(chǎn)流失的問題，這也和本屆政府上臺(tái)以來(lái)對(duì)于國(guó)有資產(chǎn)不容侵犯和打擊貪污腐敗犯罪的主題相得益彰。

 

　　員工持股試點(diǎn)進(jìn)行。本輪國(guó)企改革中也特別強(qiáng)調(diào)了引入非公有制經(jīng)濟(jì)對(duì)于改善國(guó)有企業(yè)激勵(lì)機(jī)制的重要性。在2016年8月國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于國(guó)有控股混合所有制企業(yè)開展員工持股試點(diǎn)的意見》，首次從中央層面以文件形式規(guī)定了混合所有制改革中員工持股的相關(guān)規(guī)定。以員工持股為試點(diǎn)，不斷擴(kuò)展混合所有制的范圍，國(guó)有企業(yè)的盈利改善指日可待。

 

文章摘自2016年9月16日《國(guó)資智庫(kù)》

圖片來(lái)源：找項(xiàng)目網(wǎng)

國(guó)企改革 并購(gòu)重組 央企并購(gòu)整合