2013年以來，國(guó)企改革呈現(xiàn)出頂層布局、試點(diǎn)帶動(dòng)、條(部委)塊(地方)細(xì)化的特點(diǎn)，隨著1+N文件體系的日益完善(僅地方性國(guó)有企業(yè)改革文件已出臺(tái)394件)、十項(xiàng)改革試點(diǎn)的確定，標(biāo)志著國(guó)有企業(yè)改革也從重設(shè)計(jì)進(jìn)入到更重落地的階段。

　　新一輪國(guó)企改革的核心是從管資產(chǎn)到管資本，資本思維、運(yùn)營(yíng)視野將替代監(jiān)管視野下的資產(chǎn)思維，圍繞資本布局、資本安全、資本運(yùn)作和資本回報(bào)四個(gè)維度做強(qiáng)做大做優(yōu)國(guó)有企業(yè)，而并購重組則是國(guó)有企業(yè)資本化思維和資本化運(yùn)營(yíng)的重要載體和支點(diǎn)。

　　一、并購重組與國(guó)企改革

　　1、并購重組是國(guó)企改革的重要路徑

　　(1)國(guó)資管理體制的1+2+N改革

　　無論是十八屆三中全會(huì)的決定，還是國(guó)企改革頂層文件、國(guó)資管理體制改革文件，以及中央深改組近日通過的《國(guó)務(wù)院國(guó)資委以管資本為主推進(jìn)職能轉(zhuǎn)變方案》，都明確了國(guó)資管理體制向1+2+N的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化，即國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)、國(guó)有資本投資公司和國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司、其他各類國(guó)有企業(yè)，這必然引發(fā)現(xiàn)有國(guó)有企業(yè)基于上述方向進(jìn)行重組和轉(zhuǎn)化，不僅僅隸屬關(guān)系的轉(zhuǎn)化，也包括企業(yè)屬性、功能分類等方面的轉(zhuǎn)化，而轉(zhuǎn)化的路徑必然包括并購重組。

　　目前已經(jīng)有36家省級(jí)國(guó)資委改組組建了142家國(guó)有資本投資公司和國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司，中央層面也確定國(guó)家開發(fā)投資公司作為國(guó)資投資公司改革試點(diǎn)，誠(chéng)通集團(tuán)則作為國(guó)資運(yùn)營(yíng)公司的改革試點(diǎn)。

　　(2)中央企業(yè)的改革以并購重組為軸線

　　中央企業(yè)的改革體現(xiàn)出三個(gè)突破點(diǎn)：管理層級(jí)、央企數(shù)量和混合所有制，而這些突破均離不開并購重組。

　　2016年5月18日，《中央企業(yè)深化改革瘦身健體工作方案》提出力爭(zhēng)用三年時(shí)間使多數(shù)中央企業(yè)管理層級(jí)控制在3-4層以下，法人單位減少20%左右。并確定國(guó)家電網(wǎng)、中國(guó)電子信息產(chǎn)業(yè)集團(tuán)、中國(guó)鐵路通信信號(hào)集團(tuán)等5家企業(yè)為管理層級(jí)壓減工作的重點(diǎn)企業(yè)。

　　2016年7月17日國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)《關(guān)于推動(dòng)中央企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與重組的指導(dǎo)意見》，十八屆三中全會(huì)后完成了11組22家央企重組、組建2家，中央企業(yè)從115家調(diào)整到102家。

　　基于國(guó)務(wù)院《關(guān)于國(guó)有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的意見》，2016年10月確定了混改的“6+1”試點(diǎn)：即東航集團(tuán)、聯(lián)通集團(tuán)、南方電網(wǎng)、哈電集團(tuán)、中國(guó)核建、中國(guó)船舶等中央企業(yè)和浙江省。

　　(3)并購重組是地方國(guó)企改革的重要手段

　　重組整合、資產(chǎn)證券化、混合所有制改革是地方國(guó)企改革文件中高度重合的關(guān)鍵詞，而且相當(dāng)數(shù)量的省級(jí)十三五規(guī)劃中也有直接體現(xiàn)，并購重組以及資本市場(chǎng)是實(shí)現(xiàn)三個(gè)關(guān)鍵詞最為重要的途徑。

　　據(jù)報(bào)道數(shù)據(jù)顯示，各地國(guó)有企業(yè)已經(jīng)開展了135項(xiàng)的重組整合，中央企業(yè)與地方國(guó)有企業(yè)之間的并購重組也是近年來國(guó)有資本一直頗為活躍的行為。

　　2、國(guó)企改革的深入離不開并購重組

　　(1)現(xiàn)代企業(yè)制度離不開并購重組

　　國(guó)企改革的首要目標(biāo)是建立現(xiàn)代企業(yè)制度，而通過并購重組不僅僅是資產(chǎn)或資本的整合，也是企業(yè)管理要素的整合，是建立現(xiàn)代企業(yè)制度的捷徑。

　　(2)管資本離不開并購重組

　　從管資產(chǎn)到管資本是國(guó)資監(jiān)管思維和本輪國(guó)企改革的戰(zhàn)略性定位變化，管資本無疑是從實(shí)物形態(tài)的資產(chǎn)層面的監(jiān)管定位提升到了價(jià)值形態(tài)和產(chǎn)權(quán)層面的資本屬性的關(guān)注，資本流動(dòng)、變動(dòng)、擴(kuò)張的天然屬性決定了并購重組是資本活躍的重要形式。

　　(3)國(guó)有資產(chǎn)保值增值離不開并購重組

　　在管資產(chǎn)思維下，國(guó)有資產(chǎn)的保值增值更多關(guān)注的是經(jīng)營(yíng)績(jī)效和交易價(jià)格的提升，而在資本層面，國(guó)有資產(chǎn)的保值增值將更多通過資本市場(chǎng)的資本運(yùn)營(yíng)、資本運(yùn)作以及各種資產(chǎn)證券化等途徑加以實(shí)現(xiàn)，而并購重組是資本運(yùn)作、資本運(yùn)營(yíng)和資產(chǎn)證券化的常態(tài)工具。

　　二、路徑特殊性

　　通常意義上的并購重組路徑，包括了股權(quán)轉(zhuǎn)讓、股權(quán)置換、資產(chǎn)并購、增資、合并、分立、非對(duì)稱減資、破產(chǎn)重整等，而國(guó)有企業(yè)的并購重組除了適用前述各種路徑的法律規(guī)范外，通常還會(huì)交叉或者綜合適用各種專門性的法律文件或者政策性文件，從而體現(xiàn)出了路徑的特殊性。

　　1、國(guó)企對(duì)外投資

　　一般企業(yè)的并購重組也可以通過對(duì)外投資而實(shí)現(xiàn)，如收購股權(quán)、新設(shè)公司等，但國(guó)有企業(yè)的對(duì)外投資的概念及內(nèi)涵與《公司法》第15、16條的規(guī)定并不相同：

　　(1)主體包括了國(guó)有企業(yè)及其各級(jí)子企業(yè)。

　　《中央企業(yè)對(duì)外投資監(jiān)督管理暫行辦法》以及河南省、鄭州市的國(guó)有企業(yè)對(duì)外投資監(jiān)管規(guī)定，對(duì)于國(guó)有企業(yè)對(duì)外投資的主體界定均包括所屬各級(jí)子企業(yè)。

　　(2)投資行為包括了固定資產(chǎn)投資和股權(quán)投資。

　　2、國(guó)有資產(chǎn)交易

　　國(guó)有企業(yè)作為并購重組目標(biāo)時(shí)，就構(gòu)成了國(guó)有資產(chǎn)交易行為。國(guó)有資產(chǎn)交易的專門規(guī)范途徑最早是國(guó)務(wù)院國(guó)資委和財(cái)政部2003年聯(lián)合發(fā)布的3號(hào)令即《企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓管理暫行辦法》以及相關(guān)的系列操作性文件(如《企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)向管理層轉(zhuǎn)讓暫行規(guī)定》、《關(guān)于企業(yè)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓有關(guān)問題的通知》、《河南省企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓監(jiān)督管理辦法》、《河南省企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)交易規(guī)程》等)，形成了非常完整的規(guī)范體系和交易流程。

　　2016年6月，國(guó)務(wù)院國(guó)資委、財(cái)政部聯(lián)合發(fā)布32號(hào)令即《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)交易監(jiān)督管理辦法》，對(duì)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)交易行為進(jìn)行了最為完整和系統(tǒng)的規(guī)范，主要亮點(diǎn)包括：

　　(1)明確將產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、增資和重大資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓三種行為納入監(jiān)管范圍。

　　增資在此前的地方性監(jiān)管文件中是“參照”交易監(jiān)管，《辦法》則正式將其納入監(jiān)管范圍并規(guī)定了完善的監(jiān)管和操作程序。

　　(2)對(duì)國(guó)有實(shí)際控制企業(yè)、國(guó)有全資企業(yè)兩個(gè)概念首次進(jìn)行了界定并納入監(jiān)管對(duì)象。

　　《辦法》第四條明確了國(guó)有實(shí)際控制企業(yè)的概念，并引入了國(guó)有全資企業(yè)的概念，從而避免了此前對(duì)國(guó)有資產(chǎn)交易主體和對(duì)象監(jiān)管范圍的爭(zhēng)議。

　　(3)對(duì)股東多元情況下的審批主體和權(quán)限進(jìn)行了規(guī)定，明確持股最大的國(guó)有股東履行相關(guān)程序，持股相同的則協(xié)商確定。

　　(4)協(xié)議轉(zhuǎn)讓限定在兩種情形。

　　《辦法》借鑒國(guó)資委、財(cái)政部306號(hào)文《關(guān)于企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓有關(guān)事項(xiàng)的通知》以及《關(guān)于中央企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)協(xié)議轉(zhuǎn)讓有關(guān)事項(xiàng)的通知》，將協(xié)議轉(zhuǎn)讓的范圍限定為兩種情形：涉及主業(yè)處于關(guān)系國(guó)家安全、國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域企業(yè)的重組整合，對(duì)受讓方有特殊要求，企業(yè)產(chǎn)權(quán)需要在國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)之間轉(zhuǎn)讓的，經(jīng)國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)，可以采取非公開協(xié)議轉(zhuǎn)讓方式;同一國(guó)家出資企業(yè)及其各級(jí)控股企業(yè)或?qū)嶋H控制企業(yè)之間因?qū)嵤﹥?nèi)部重組整合進(jìn)行產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的，經(jīng)該國(guó)家出資企業(yè)審議決策，可以采取非公開協(xié)議轉(zhuǎn)讓方式。

　　(5)明確規(guī)定公開交易及非公開交易計(jì)價(jià)方式和款項(xiàng)支付，防范權(quán)力尋租。

　　公開交易價(jià)款以人民幣計(jì)價(jià)、通過產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)以貨幣結(jié)算，因特殊情況不能通過產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)結(jié)算的，轉(zhuǎn)讓方應(yīng)當(dāng)向產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)提供轉(zhuǎn)讓行為批準(zhǔn)單位的書面意見以及受讓方付款憑證。交易價(jià)款原則上應(yīng)當(dāng)自合同生效之日起5個(gè)工作日內(nèi)一次付清。金額較大、一次付清確有困難的，可以采取分期付款方式。采用分期付款方式的，首期付款不得低于總價(jià)款的30%，并在合同生效之日起5個(gè)工作日內(nèi)支付;其余款項(xiàng)應(yīng)當(dāng)提供轉(zhuǎn)讓方認(rèn)可的合法有效擔(dān)保，并按同期銀行貸款利率支付延期付款期間的利息，付款期限不得超過1年。

　　協(xié)議轉(zhuǎn)讓的價(jià)格不得低于經(jīng)核準(zhǔn)或備案的評(píng)估結(jié)果，以下情形履行決策程序后，轉(zhuǎn)讓價(jià)格可以資產(chǎn)評(píng)估報(bào)告或最近一期審計(jì)報(bào)告確認(rèn)的凈資產(chǎn)值為基礎(chǔ)確定，且不得低于經(jīng)評(píng)估或?qū)徲?jì)的凈資產(chǎn)值：同一國(guó)家出資企業(yè)內(nèi)部實(shí)施重組整合，轉(zhuǎn)讓方和受讓方為該國(guó)家出資企業(yè)及其直接或間接全資擁有的子企業(yè);同一國(guó)有控股企業(yè)或國(guó)有實(shí)際控制企業(yè)內(nèi)部實(shí)施重組整合，轉(zhuǎn)讓方和受讓方為該國(guó)有控股企業(yè)或國(guó)有實(shí)際控制企業(yè)及其直接、間接全資擁有的子企業(yè)。

　　3、國(guó)企改制

　　《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》2008年頒布之前，國(guó)企改制主要是指國(guó)有企業(yè)轉(zhuǎn)為非國(guó)有企業(yè)的“國(guó)進(jìn)民退”，并且以國(guó)有產(chǎn)權(quán)處置(經(jīng)濟(jì)要素)和國(guó)有職工身份置換(政治要素)為兩大核心，建立起了完備法律法規(guī)和政策性文件體系。

　　《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》第39條將企業(yè)改制界定為三種情形：國(guó)有獨(dú)資企業(yè)改為國(guó)有獨(dú)資公司;國(guó)有獨(dú)資企業(yè)、國(guó)有獨(dú)資公司改為國(guó)有資本控股公司或者非國(guó)有資本控股公司;國(guó)有資本控股公司改為非國(guó)有資本控股公司。第40、41、42條則規(guī)定了企業(yè)改制的具體程序和要求。

　　4、國(guó)有產(chǎn)權(quán)無償劃轉(zhuǎn)

　　企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)無償劃轉(zhuǎn)，是指企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)在政府機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位、國(guó)有獨(dú)資企業(yè)、國(guó)有獨(dú)資公司之間的無償轉(zhuǎn)移。國(guó)有獨(dú)資公司作為劃入或劃出一方的，應(yīng)當(dāng)符合《公司法》的有關(guān)規(guī)定。企業(yè)實(shí)物資產(chǎn)等無償劃轉(zhuǎn)參照?qǐng)?zhí)行。

　　國(guó)有獨(dú)資企業(yè)、國(guó)有獨(dú)資公司、國(guó)有事業(yè)單位投資設(shè)立的一人有限責(zé)任公司及其再投資設(shè)立的一人有限責(zé)任公司，可以作為劃入方或者劃出方。

　　可以看出，企業(yè)產(chǎn)權(quán)和資產(chǎn)的無償劃轉(zhuǎn)是國(guó)有企業(yè)的一項(xiàng)特權(quán)，也是國(guó)有企業(yè)實(shí)現(xiàn)重組的特有路徑。

　　無償劃轉(zhuǎn)起源于國(guó)家國(guó)有資產(chǎn)管理局《關(guān)于國(guó)有資產(chǎn)辦理無償劃轉(zhuǎn)手續(xù)的通知》(國(guó)資工字〔1990〕第17號(hào))和財(cái)政部《關(guān)于企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)辦理無償劃轉(zhuǎn)手續(xù)的規(guī)定》(財(cái)管字(1999)第301號(hào))。先行的法律依據(jù)為國(guó)務(wù)院國(guó)資委《企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)無償劃轉(zhuǎn)管理暫行辦法》(國(guó)資發(fā)產(chǎn)權(quán)[2005]239號(hào))和《企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)無償劃轉(zhuǎn)工作指引》(國(guó)資發(fā)產(chǎn)權(quán)[2009]25號(hào))。

　　三、程序特殊

　　基于國(guó)資監(jiān)管要求，國(guó)有企業(yè)并購重組具有程序上的特殊性，具體包括決策、實(shí)施和監(jiān)管三大環(huán)節(jié)。

　　(一)決策程序特殊

　　國(guó)有企業(yè)并購重組的程序特殊包括一般性特殊程序和專門性特殊程序。

　　1、一般性特殊程序

　　作為國(guó)有企業(yè)，在實(shí)施任何的并購重組時(shí)都會(huì)存在一些特殊程序，具體包括：

　　(1)三重一大程序

　　“三重一大”是指2010年6月5日中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)國(guó)有企業(yè)貫徹落實(shí)“三重一大”決策制度的意見》規(guī)定的國(guó)有企業(yè)重大決策、重要人事任免、重大項(xiàng)目安排和大額度資金運(yùn)作，應(yīng)由集體決策。

　　“三重一大”事項(xiàng)提交會(huì)議集體決策前應(yīng)當(dāng)認(rèn)真調(diào)查研究，經(jīng)過必要的研究論證程序，充分吸收各方面意見。重大投資和工程建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)事先充分聽取有關(guān)專家的意見。研究決定企業(yè)改制以及經(jīng)營(yíng)管理方面的重大問題、涉及職工切身利益的重大事項(xiàng)、制定重要的規(guī)章制度，應(yīng)當(dāng)聽取企業(yè)工會(huì)的意見，并通過職工代表大會(huì)或者其他形式聽取職工群眾的意見和建議。

　　(2)黨組織的地位和作用

　　中央改革文件明確要求充分發(fā)揮黨組織在國(guó)有企業(yè)公司治理中的法定地位和作用，并要求黨組織成員與公司治理機(jī)關(guān)雙向進(jìn)入、交叉任職，公司董事會(huì)重大決策需要事先征求黨組織意見。

　　(3)報(bào)批報(bào)備

　　對(duì)于一級(jí)國(guó)有企業(yè)而言，除了國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)外，通常還會(huì)存在業(yè)務(wù)主管部門，并購重組作為企業(yè)重大事項(xiàng)，通常會(huì)涉及到國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)的批準(zhǔn)(如改制或者國(guó)有資產(chǎn)交易)，而業(yè)務(wù)主管部門也會(huì)通過文件對(duì)某些重大事項(xiàng)要求報(bào)備。對(duì)于一級(jí)企業(yè)所屬各級(jí)子企業(yè)而言，中央改革文件也要求一級(jí)企業(yè)建立對(duì)子企業(yè)的管控體系，除了公司法意義上公司治理層面的管控外，也會(huì)針對(duì)特定事項(xiàng)要求報(bào)備。

　　2、專門性特殊程序

　　針對(duì)具體的并購重組活動(dòng)，需要滿足相應(yīng)的法律法規(guī)以及其他規(guī)范性文件所要求的專門決策程序，包括國(guó)有企業(yè)改制、國(guó)有產(chǎn)權(quán)交易、對(duì)外投資、國(guó)有產(chǎn)權(quán)無償劃轉(zhuǎn)等，都已經(jīng)形成了完善的決策流程和監(jiān)管要求。

　　(二)實(shí)施程序特殊性

　　國(guó)有企業(yè)并購重組在具體實(shí)施上也存在特殊性要求，如清產(chǎn)核資、審計(jì)、評(píng)估、盡職調(diào)查等，違反這些特殊性要求就會(huì)導(dǎo)致相應(yīng)的法律責(zé)任或黨政紀(jì)責(zé)任。

　　(三)監(jiān)管程序特殊性

　　國(guó)有企業(yè)并購存在特殊的監(jiān)管程序，主要體現(xiàn)在：

　　1、管理監(jiān)管

　　國(guó)資監(jiān)管已經(jīng)形成了完備的規(guī)范體系，尤其國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督防止國(guó)有資產(chǎn)流失的意見》(國(guó)辦發(fā)〔2015〕79號(hào)文)和《關(guān)于建立國(guó)有企業(yè)違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資責(zé)任追究制度的意見》(國(guó)辦發(fā)〔2016〕63號(hào)文)全面、科學(xué)、可量化建立了國(guó)資監(jiān)管對(duì)象的終身責(zé)任體系。

　　2、特殊的監(jiān)事會(huì)制度

　　國(guó)務(wù)院283號(hào)令《國(guó)有企業(yè)監(jiān)事會(huì)暫行條例》所確立的監(jiān)事會(huì)制度不同于公司治理結(jié)構(gòu)中的監(jiān)事會(huì)，是國(guó)務(wù)院和省級(jí)人民政府的國(guó)資監(jiān)管體系組成部分。

　　3、完善的審計(jì)監(jiān)督

　　國(guó)辦發(fā)(2015)79號(hào)文確立了完整的審計(jì)體系，厘清了政府審計(jì)、出資人審計(jì)和內(nèi)部審計(jì)的關(guān)系，搭建了任中審計(jì)、離任審計(jì)、專項(xiàng)審計(jì)、跟蹤審計(jì)等全覆蓋的審計(jì)制度。日前，中央深改組又通過了《關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)和國(guó)有資本審計(jì)監(jiān)督的若干意見》，圍繞國(guó)有企業(yè)、國(guó)有資本、境外投資以及企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況，做到應(yīng)審盡審、有審必嚴(yán)。

　　4、紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督

　　黨管企業(yè)、黨管干部是中央改革文件定下的基調(diào)，除了一般性要求，中央深改組第十三次會(huì)議還專門通過了《關(guān)于在深化國(guó)有企業(yè)改革中堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)加強(qiáng)黨的建設(shè)的若干意見》，國(guó)有企業(yè)并購重組活動(dòng)接受紀(jì)檢部門和監(jiān)察機(jī)構(gòu)的監(jiān)督不言而喻。

　　(文章摘自2017年2月16日《文豐律師》作者：王登巍)